Sentenza n. 8717/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto regionale del 14 dicembre 2022 che la includeva nell'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018, indicando una somma dovuta pari a euro 43.294,68, nonché la relativa richiesta di pagamento, gli atti contabili regionali e aziendali, la nota esplicativa ministeriale, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli ulteriori atti presupposti e connessi. Dal testo emerge che le censure rivolte agli atti statali riguardavano la legittimità del meccanismo di payback per il periodo 2015-2018, anche sotto i profili della lesione della libertà di iniziativa economica, della riserva di legge, dell'irretroattività della disciplina e della tutela dell'affidamento. Quanto agli atti regionali, la controversia investiva la correttezza dell'individuazione dell'impresa e del calcolo dell'importo richiesto.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda nella parte relativa agli atti statali presupposti, richiamando i propri precedenti e, soprattutto, la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Secondo tale pronuncia, il payback per gli anni 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata, diretta alla razionalizzazione della spesa sanitaria e qualificabile come contributo solidaristico; la disciplina contiene gli elementi essenziali dell'obbligo, individua i soggetti obbligati e l'oggetto della prestazione e non viola la riserva di legge. La Corte costituzionale ha inoltre escluso la retroattività sostanziale della disciplina del 2022, ritenendo che essa abbia reso operative procedure già previste, e ha escluso la lesione dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali. Il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario, con riguardo agli atti regionali applicativi. Le regioni svolgono attività meramente tecnico-contabili e riepilogative, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità: verificano i dati contabili, individuano le aziende e applicano al fatturato la percentuale di ripiano stabilita dalla legge. Ne deriva un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo della somma dovuta. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La disciplina stabilisce il tetto di spesa per i dispositivi medici, la quota di partecipazione delle imprese al ripiano e la procedura per la determinazione degli obblighi relativi agli anni 2015-2018.

• art. 23 Cost.

  Il meccanismo di payback, qualificato come contributo di solidarietà, rispetta la riserva di legge perché la disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali della procedura.

• art. 41 Cost.

  Il payback per gli anni 2015-2018 è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  Non risulta violato in relazione alla tutela dell'affidamento delle imprese, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali.

• art. 117 Cost.

  Il TAR richiama la valutazione della Corte costituzionale circa l'assenza di violazione, anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, del principio di irretroattività e dell'affidamento.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito

  L'istituzione del fondo ha ridotto significativamente la somma effettivamente dovuta dalle aziende fornitrici alle regioni e alle province autonome.

• art. 2 d.m. 6 ottobre 2022

  Fissa la quota percentuale e i criteri applicativi per il ripiano dovuto dalle aziende fornitrici.

• art. 1 d.m. 6 luglio 2022

  Individua il criterio contabile per il calcolo del fatturato dei dispositivi medici, facendo riferimento alla voce BA0210 del modello CE consuntivo.

• art. 4 d.m. 6 ottobre 2022

  Attribuisce alle regioni la verifica della coerenza dei dati contabili, l'adozione dell'elenco delle aziende e degli importi dovuti e l'indicazione delle modalità di versamento.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia sugli atti regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva e resta devoluta al giudice ordinario in quanto relativa a un diritto soggettivo patrimoniale.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria di giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di motivare mediante richiamo a precedenti conformi, ritenuti applicabili alla fattispecie.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, la disciplina legislativa individua sufficientemente i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali del ripiano, rispettando la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost.
• Il payback sui dispositivi medici per il periodo 2015-2018 non viola di per sé la libertà di iniziativa economica privata quando costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico collegato alla tutela della salute.
• L'introduzione nel 2022 delle procedure operative per il ripiano degli sforamenti relativi agli anni 2015-2018 non ha natura retroattiva sostanziale quando si limita a rendere concretamente attuabile un obbligo già previsto, nei suoi tratti essenziali, dalla disciplina vigente dal 2015.
• Gli atti regionali applicativi del payback, quando si limitano alla verifica tecnico-contabile dei fatturati, alla compilazione dell'elenco delle imprese e all'applicazione di percentuali già fissate dalla legge, non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma attività vincolata e ricognitiva.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo della quota di payback richiesta da una regione, ove l'amministrazione non eserciti discrezionalità ma accerti il quantum di un'obbligazione patrimoniale predeterminata dalla legge, riguardano diritti soggettivi e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste quando si contesta l'esercizio di un potere autoritativo, mentre spetta al giudice ordinario quando la controversia si colloca a valle del potere e riguarda un rapporto obbligatorio paritario.

Come è indicizzato