Sentenza n. 7424/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha appellato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva annullato le disposizioni della determina del 25 ottobre 2024 che rendevano immediatamente applicabili il nuovo Albo PVR e il relativo regime agli attuali concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati, senza attendere la conclusione della gara per le nuove concessioni. Ha contestato, tra l’altro, il richiamo alla legge delega, la supposta contrazione della rete degli esercenti e l’incidenza sui rapporti concessori e sull’affidamento degli operatori. L’associazione ha proposto appello incidentale contro l’assorbimento degli ulteriori motivi di primo grado e li ha riproposti. Ha contestato: l’esclusione dall’Albo dei circoli privati e delle associazioni titolari di autorizzazione ex art. 86 TULPS, per contrasto con la disciplina primaria, disparità, sproporzione e limitazione delle libertà economiche e di servizio; il limite legislativo di 100 euro settimanali per le ricariche in contanti o con strumenti diversi da quelli tracciabili, deducendone irragionevolezza, discriminazione, contrasto con la legge delega e inesigibilità; l’esclusione degli internet point dall’attività PVR, per assenza di base normativa e sproporzione, anche alla luce della sentenza costituzionale n. 104/2025; il collegamento tra sospensione o cancellazione dal RIES e conseguenti misure nell’Albo PVR, inclusa l’impossibilità di nuova iscrizione per cinque anni; la previsione di nullità dei contratti stipulati con soggetti non iscritti o in forma difforme; e la pretesa illegittima restrizione delle attività di apertura e chiusura dei conti di gioco. In primo grado erano state inoltre dedotte censure di incompatibilità costituzionale ed eurounitaria della disciplina primaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello principale dell’Agenzia: conferma che l’immediata applicazione del nuovo regime PVR, prima della conclusione della gara per le nuove concessioni, incideva sulla rete degli esercenti collegata ai concessionari in proroga e quindi sull’attività economica e sui rapporti concessori in corso. La riforma dei servizi accessori va considerata unitariamente al nuovo assetto concessorio; era pertanto illegittimo il regime transitorio che rendeva subito operative le nuove regole per i PVR, differendole invece per i concessionari, prima della gara. Accoglie l’appello incidentale quanto all’erroneo assorbimento: le censure residue erano autonome, non ricorreva una delle ipotesi che giustificano l’assorbimento e la gara, allora in corso e poi conclusa, impediva di considerare definitivamente venuto meno l’interesse allo scrutinio. Esaminando i motivi riproposti, accoglie il primo: annulla l’art. 2, comma 5, della determina, che vietava di collocare PVR in circoli privati e locali di associazioni, perché la norma primaria includeva i soggetti titolari di autorizzazione ex artt. 86 o 88 TULPS e non consentiva l’esclusione regolamentare; il divieto assoluto era inoltre sproporzionato rispetto alle finalità di controllo. Accoglie anche il terzo motivo e annulla l’art. 6, comma 4, lett. g), nella parte in cui introduceva un divieto assoluto e generale che escludeva gli internet point, in quanto misura sproporzionata e non adeguata, ferma la possibilità per l’Agenzia di predisporre regole di controllo rispettose della disciplina primaria. Respinge il motivo sul limite di 100 euro: la misura persegue la tutela della salute e la prevenzione della ludopatia, è coerente con la legge delega, riguarda soltanto contanti e strumenti non tracciabili e non è irragionevole; le deduzioni antiriciclaggio non sono pertinenti alla sua ratio e l’adeguamento informatico previsto dalla legge rende esigibile il limite, salva la verifica di eventuali difficoltà nel caso concreto. Respinge la censura sulla correlazione tra RIES e Albo PVR, giustificata dalla comunanza di requisiti e obblighi e proporzionata all’esigenza di affidabilità degli operatori. Respinge la censura sulla nullità dei contratti, ritenendo che la determina espliciti una conseguenza già derivante da norme primarie imperative. Respinge la censura relativa ad apertura e chiusura dei conti, non vietate dalla determina. Le ulteriori censure sono respinte. Spese del doppio grado compensate per complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 13 d.lgs. 41/2024

  La normativa primaria non ha, quindi, previsto l’esclusione di associazioni e circoli ma, al contrario, li ha inseriti nell’ambito della specifica regolamentazione dell’albo dei P.V.R.

  La disciplina primaria dell’Albo PVR ricomprende i soggetti titolari di autorizzazione ex art. 86 o 88 TULPS e non consente alla determina attuativa di escludere in via generale circoli e associazioni.

• art. 2, comma 5, determina direttoriale ADM del 25 ottobre 2024

  In ragione di quanto esposto la disposizione di cui all’art. 2, comma 5, della determina direttoriale deve ritenersi illegittima e deve essere, pertanto, annullata, fatto salvo il potere dell’Agenzia di disciplinare e regolare le modalità di controllo, nel rispetto del quadro normativo e giurisprudenziale esposto, funzionali a verificare l’effettiva osservanza del complesso di regole che disciplinano il gioco.

  È illegittimo il divieto assoluto di collocare PVR in circoli privati o locali di associazioni; l’amministrazione può invece definire modalità di controllo effettivo coerenti con la normativa primaria e con il bilanciamento degli interessi.

• art. 15, commi 1 e 2, lett. a), l. 111/2023

  La disposizione si inserisce, quindi, nell’alveo delle scelte di fondo del legislatore delegante, volte anche alla tutela della salute e al contrasto alla ludopatia.

  La delega al riordino dei giochi comprende misure dirette a tutelare i soggetti vulnerabili e a prevenire la ludopatia; il limite alle ricariche in contanti è coerente con tale finalità anche se la delega non indica espressamente quello specifico strumento.

• art. 13, comma 5, d.lgs. 41/2024

  In sostanza, il limite è circoscritto al denaro contante e agli strumenti di pagamento costituiti dalle scratch cards e non involge le ricariche fatte con gli altri strumenti di pagamento.

  Il limite settimanale di 100 euro si applica alle ricariche in contanti e con strumenti diversi da quelli tracciabili già validati dal concessionario; la distinzione è giustificata dalla diversa capacità dei mezzi di pagamento di rendere occultabile la spesa e di incidere sul rischio di ludopatia.

• art. 13, comma 5, quarto periodo, d.lgs. 41/2024

  La disposizione ha, quindi, rinviato alle apposite misure informatiche, funzionali a rendere, per l’appunto, esigibile il precetto.

  Il limite alle ricariche è assistito da misure informatiche che ne garantiscono l’osservanza; un’eventuale inidoneità delle misure tecniche va valutata nel caso concreto e non rende di per sé illegittimo l’obbligo.

• art. 7, comma 3-quater, d.l. 158/2012

  La Corte Costituzionale ha, altresì, ritenuto la disposizione illegittima anche alla luce della giurisprudenza unionale, costante, nel ritenere che, pur essendo gli Stati membri liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione ricercato, le restrizioni da essi imposte alla libera prestazione dei servizi devono nondimeno soddisfare le condizioni risultanti dalla giurisprudenza della stessa Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità.

  Le restrizioni al gioco dirette a tutelare la salute sono ammissibili se proporzionate; la previsione richiamata, per la sua estensione indiscriminata, è stata dichiarata incostituzionale e il relativo criterio di proporzionalità è applicato anche al divieto regolamentare generale imposto agli internet point.

• art. 6, comma 4, lett. g), determina direttoriale ADM del 25 ottobre 2024

  La misura – pur perseguendo una finalità legittima e di interesse generale – risulta, quindi, sproporzionata e non adeguata.

  Il divieto generale che esclude gli internet point dall’attività PVR è sproporzionato e inadeguato; resta ferma la potestà dell’Agenzia di adottare, nei limiti della normativa primaria, una disciplina alternativa che contemperi gli interessi contrapposti.

• art. 112 c.p.c.

  Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi ritualmente veicolati attraverso l’impugnazione principale e quella incidentale, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato.

  Il giudice deve pronunciarsi sui motivi ritualmente proposti; gli argomenti non espressamente esaminati possono essere considerati non rilevanti e inidonei a modificare la decisione quando la disamina abbia esaurito le questioni pertinenti.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  La compensazione delle spese è consentita anche in presenza di ragioni analoghe gravi ed eccezionali; nel caso concreto la complessità e la novità delle questioni giustificano la compensazione per entrambi i gradi.

• art. 92 c.p.c.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate, in tutto o in parte, per ragioni gravi ed eccezionali analoghe a quelle tipizzate; la complessità e novità delle questioni sono ragioni idonee.

Massime di principio

• La disciplina regolamentare di un albo amministrativo non può introdurre esclusioni soggettive prive di base nella legge primaria, né eccedere i poteri attuativi conferiti all’amministrazione; quando la legge include i titolari di determinate autorizzazioni, l’amministrazione può disciplinare i controlli ma non escludere in via assoluta una categoria ricompresa dalla norma.
• Una restrizione all’attività economica e alla prestazione di servizi, anche se diretta a finalità legittime di controllo e tutela della salute, deve essere proporzionata e adeguata: un divieto assoluto e generale non è legittimo se l’obiettivo può essere perseguito con regole di controllo meno restrittive.
• Il limite alle ricariche di gioco con mezzi non tracciabili può essere giustificato dalla prevenzione della ludopatia e dalla tutela dei soggetti vulnerabili; la sua legittimità va valutata in rapporto alla ratio sanitaria, senza assumere come parametro decisivo discipline antiriciclaggio che perseguono finalità diverse.
• L’assorbimento dei motivi è legittimo soltanto nei casi ammessi, tra cui l’assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria o per ragioni di economia processuale; non è sufficiente una tutela che potrebbe rivelarsi temporanea quando le ulteriori censure autonome conservano rilevanza per l’assetto normativo successivo.
• Quando una riforma ridisegna insieme concessioni e servizi ausiliari strettamente connessi, l’entrata in vigore anticipata delle nuove regole sui servizi può incidere sui rapporti concessori in corso e sulla rete degli operatori; è legittimo differirne l’applicazione fino alla conclusione della procedura per le nuove concessioni, per preservare la stabilità del sistema e l’affidamento degli operatori.
• Il giudice d’appello, accertato l’erroneo assorbimento di censure autonome da parte del primo giudice, può esaminarle nel merito senza che tale errore determini automaticamente la nullità della sentenza.

Come è indicizzato