Sentenza n. 656/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire per la realizzazione di edifici residenziali in area vincolata, ha impugnato il provvedimento della Soprintendenza che aveva restituito l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica e il successivo diniego comunale. Le difformità riguardavano, tra l’altro, maggiori altezze esterne degli edifici, derivanti dal maggiore spessore dei solai, variazioni estetiche e distributive, traslazione del corsello di accesso ai locali interrati e sopraelevazione di un muro di sostegno. La società ha dedotto: tardività e natura non vincolante del parere della Soprintendenza; incompetenza o atipicità dell’atto soprintendentizio; violazione dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004; erronea qualificazione delle opere come incrementi volumetrici, sostenendo che alcune modifiche non avrebbero rilevanza paesaggistica e che i volumi interrati o tecnici non avrebbero dovuto essere considerati; difetto di istruttoria e motivazione per omessa valutazione concreta della percepibilità delle modifiche e dell’incidenza sul bene paesaggistico; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990; contraddittorietà rispetto al parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio; illegittimità costituzionale degli artt. 146, comma 4, 167, comma 4, lett. a), e 181, comma 1-ter, lett. a), d.lgs. 42/2004. Con motivi aggiunti ha impugnato il silenzio-rigetto formatosi sull’istanza di sanatoria edilizia ex art. 36 d.P.R. 380/2001, deducendo l’illegittimità derivata dal diniego paesaggistico e vizi autonomi di violazione di legge, difetto dei presupposti, istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità, nonché violazione dei principi di buona amministrazione, affidamento e buona fede. Nelle more la società ha ottenuto, sulla base di una nuova istanza ex art. 36-bis d.P.R. 380/2001, l’accertamento di compatibilità paesaggistica e il permesso di costruire in sanatoria, chiedendo tuttavia l’accertamento dell’illegittimità degli atti originari ai fini di una successiva domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento perché, nelle more del giudizio, la ricorrente ha ottenuto i titoli sananti richiesti, sicché l’annullamento non le sarebbe più stato utile. Ha tuttavia esaminato la domanda di accertamento dell’illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., ritenendo sufficiente la dichiarazione dell’interesse a fini risarcitori anche se la domanda risarcitoria è riservata a un successivo giudizio. Nel merito, ha respinto la domanda. La Soprintendenza ha correttamente rilevato che le maggiori altezze degli edifici, pari a circa 70, 83 e 74 cm, avevano determinato un incremento volumetrico complessivo superiore ai limiti rilevanti anche ai sensi dell’art. 181, comma 1-bis, d.lgs. 42/2004. L’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 preclude in modo assoluto l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica per opere che abbiano creato nuovi volumi o aumentato quelli assentiti, senza distinguere tra volumi tecnici, interrati o di altra natura. Una volta accertato l’incremento volumetrico, il diniego è atto dovuto e non richiede una motivazione ulteriore sul concreto pregiudizio paesaggistico o sulla percepibilità dell’intervento. Il parere tardivo della Soprintendenza non era vincolante, ma restava efficace; il Comune poteva aderirvi, purché motivasse autonomamente, come avvenuto mediante il richiamo all’istruttoria, la comparazione tra rilievi ed elaborati progettuali e l’esame delle osservazioni della società. La violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 non era rilevante, sia perché l’esito era vincolato, sia perché la ricorrente non aveva indicato elementi idonei a incidere sul contenuto finale. È stata respinta anche la questione di costituzionalità, poiché il rigoroso limite alla sanatoria paesaggistica costituisce una scelta legislativa ragionevole e proporzionata, giustificata dalla tutela rafforzata del paesaggio quale bene di rilievo costituzionale. I motivi aggiunti sono stati respinti: il mancato accertamento della compatibilità paesaggistica rendeva automatico e vincolato il diniego della sanatoria edilizia ex art. 36 d.P.R. 380/2001. La società è stata condannata a rifondere al Comune di Lazise 2.000 euro di spese, mentre le spese nei confronti dell’amministrazione statale sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori.

  La sopravvenuta inutilità dell’annullamento non impedisce l’accertamento dell’illegittimità quando il ricorrente dichiari un interesse ai fini risarcitori; non è necessario proporre nello stesso giudizio la domanda di risarcimento né specificarne tutti i presupposti.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  L’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica [...] per i lavori [...] che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati.

  La sanatoria paesaggistica postuma è ammessa solo nelle ipotesi tassative previste dalla norma e non è consentita quando le opere abbiano creato o incrementato volumi, senza distinzione tra volume tecnico, interrato o di altra natura.

• art. 167, comma 1, d.lgs. 42/2004

  L’accertata insussistenza dei presupposti per la compatibilità paesaggistica postuma comporta l’applicazione della rimessione in pristino.

• art. 181, comma 1-bis, d.lgs. 42/2004

  L’incremento volumetrico complessivo rilevato nel caso concreto superava anche il limite indicato dalla disposizione, confermando la non riconducibilità delle opere alle ipotesi di sanatoria paesaggistica.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione del preavviso di rigetto rileva solo se il ricorrente indica elementi fattuali o giuridici che, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto influire sul contenuto del provvedimento; inoltre non incide sull’esito di un’attività amministrativa vincolata.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Il diniego della sanatoria edilizia è vincolato quando manca il presupposto autonomo e necessario della compatibilità paesaggistica dell’intervento realizzato in area vincolata.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La nuova istanza presentata ai sensi della disposizione ha condotto al successivo rilascio dei titoli sananti, determinando la sopravvenuta inutilità dell’azione di annullamento degli atti precedenti.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  La disciplina è stata censurata dalla ricorrente, ma il giudice ha escluso profili di illegittimità costituzionale in connessione con il rigoroso regime della tutela paesaggistica.

• art. 181, comma 1-ter, lett. a), d.lgs. 42/2004

  La disposizione è stata coinvolta nella questione di costituzionalità, respinta perché il regime differenziato e rigoroso per gli abusi paesaggistici è stato ritenuto ragionevole e proporzionato.

Massime di principio

• Quando, nelle more del giudizio, il ricorrente ottiene un diverso titolo sanante che rende inutile l’annullamento dell’atto impugnato, l’azione di annullamento deve essere dichiarata improcedibile; tuttavia il giudice deve esaminare la domanda di accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori se il ricorrente dichiara tale interesse, anche riservando a un successivo giudizio la domanda di risarcimento.
• L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 è ammesso esclusivamente nelle ipotesi tassative previste dalla norma e non è consentito per opere che abbiano creato nuovi volumi o aumentato quelli legittimamente assentiti.
• Ai fini del divieto di sanatoria paesaggistica, l’incremento volumetrico rileva indipendentemente dalla qualificazione del volume come tecnico, interrato o destinato ad altra funzione; le categorie utilizzate nel calcolo urbanistico non possono ampliare le tassative ipotesi di compatibilità paesaggistica postuma.
• Una volta accertata la creazione o l’aumento di volumetria, il diniego di compatibilità paesaggistica è atto vincolato e non richiede una motivazione rafforzata sull’effettivo pregiudizio visivo o percettivo arrecato al paesaggio.
• Il parere tardivo della Soprintendenza, pur non avendo efficacia vincolante, conserva efficacia valutativa e può essere recepito dal Comune mediante una motivazione autonoma che dia conto dell’istruttoria, delle osservazioni dell’interessato e delle ragioni dell’adesione.
• Il mancato accertamento della compatibilità paesaggistica costituisce presupposto ostativo autonomo e rende vincolato il diniego della sanatoria edilizia richiesta ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001.

Come è indicizzato