Sentenza n. 1251/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di terreni originariamente inseriti nella scheda PUC 22 con destinazione residenziale, hanno impugnato la deliberazione comunale che, a seguito della riadozione parziale del piano operativo, ha stralciato la scheda PUC 22 e ricondotto l'area nella scheda norma AT-R17. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione degli artt. 19 e 31 della legge regionale Toscana n. 65/2014, dell'art. 21 della disciplina del PIT/PPR e dell'art. 6 dell'accordo tra Ministero e Regione Toscana del 17 maggio 2018, nonché eccesso di potere, sostenendo che la modifica non fosse imposta da osservazioni o contributi regionali e fosse irragionevole e arbitraria. Con il secondo motivo hanno lamentato l'eccesso di potere per contraddittorietà con la precedente pianificazione e difetto di motivazione. Con il terzo motivo hanno dedotto l'eccessivo e irragionevole sacrificio dei loro interessi proprietari ed edificatori. La nuova scheda AT-R17 prevede un comparto unitario soggetto a piano attuativo, con concentrazione dell'edificazione in una specifica area e destinazione di parte dei terreni dei ricorrenti a verde privato e parcheggio pubblico, nell'ambito di un intervento comprendente anche verde pubblico, viabilità e parcheggi da realizzare e cedere al Comune.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha anzitutto ribadito che le scelte di pianificazione urbanistica generale sono espressione di amplissima discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto per manifesta illogicità, irrazionalità, errore di fatto o abnormità; non è consentito al giudice sostituire la propria valutazione a quella dell'amministrazione né verificare la mera condivisibilità della soluzione urbanistica. La precedente destinazione edificatoria non genera, di regola, un'aspettativa tutelabile alla sua conservazione e non impone una motivazione puntuale, salvo il caso di affidamento qualificato, ravvisabile in situazioni eccezionali quali pregresse convenzioni edificatorie, giudicati favorevoli, sovradimensionamento degli standard o altre specifiche condizioni riconosciute dalla giurisprudenza. Neppure la mera adozione di uno strumento urbanistico è idonea, di regola, a radicare un affidamento legittimo, trattandosi di atto prodromico e dagli effetti instabili. Nel caso concreto, la Regione aveva segnalato la necessità di coerenza della scheda PUC 22 con il piano strutturale e con il contesto territoriale. Tale osservazione non imponeva una modifica vincolata, ma consentiva al Comune di rivalutare autonomamente la disciplina e di procedere alla riadozione parziale e alla ripubblicazione del piano. L'amministrazione ha motivato il rigetto dell'osservazione dei proprietari richiamando le criticità paesaggistiche, ambientali e naturalistiche della precedente previsione, il rischio di artificializzazione del suolo agricolo, la necessità di ridurre la dispersione insediativa e l'opportunità di concentrare l'edificazione nell'AT-R17, in coerenza con il PIT/PPR e con il piano strutturale. Tale motivazione è stata ritenuta sufficiente anche qualora si fosse ritenuto necessario un onere motivazionale specifico. Il giudice ha inoltre escluso che la nuova disciplina sacrifichi irragionevolmente gli interessi dei ricorrenti, poiché il comparto conserva una capacità edificatoria complessiva e consente la soddisfazione dell'interesse privato mediante un piano attuativo, assicurando contestualmente parcheggi, verde e viabilità pubblici. La pianificazione per comparti e i meccanismi perequativi consentono una distribuzione delle facoltà edificatorie e degli oneri tra i proprietari, anche mediante trasferimento della capacità edificatoria all'area di concentrazione; in caso di mancata attuazione privata o di mancata adesione alla convenzione, le aree destinate a opere pubbliche possono essere espropriate secondo la disciplina applicabile. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti nei confronti del Comune, liquidate in 4.000 euro oltre accessori, e compensate nei rapporti con il Ministero della cultura.

Norme richiamate

• artt. 19 e 31 l.r. Toscana n. 65/2014

  Gli articoli disciplinano, rispettivamente, il procedimento di formazione e riadozione del piano operativo e il raccordo con la conferenza paesaggistica; nel caso concreto, la loro applicazione è stata ritenuta compatibile con la riadozione parziale e la ripubblicazione delle previsioni modificate.

• art. 21 della disciplina del PIT/PPR

  La disposizione disciplina la conferenza paesaggistica e il controllo di coerenza paesaggistica delle previsioni di piano; è stata richiamata a sostegno della rivalutazione dell'area e della concentrazione dell'edificazione.

• art. 6 dell'accordo tra Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo e Regione Toscana del 17 maggio 2018

  Richiamato dai ricorrenti in relazione al procedimento di pianificazione paesaggistica; il motivo di violazione è stato complessivamente ritenuto infondato.

• art. 107 l.r. Toscana n. 65/2014

  Disciplina la formazione dei piani attuativi; la scheda AT-R17 vi subordina l'attuazione dell'intervento unitario.

• art. 108 l.r. Toscana n. 65/2014

  Disciplina i consorzi per la realizzazione dei piani attuativi e le conseguenze della mancata adesione o attuazione, compresa la possibilità di espropriazione delle aree destinate a opere pubbliche.

• art. 100 l.r. Toscana n. 65/2014

  Richiamato quale fondamento del modello perequativo e della distribuzione delle facoltà edificatorie e degli oneri tra le proprietà comprese nel comparto.

• art. 23 l. n. 1150/1942

  «il Comune può procedere in sede di approvazione del piano regolatore particolareggiato o successivamente [...] alla formazione di comparti costituenti unità fabbricabili, comprendendo aree inedificate e costruzioni da trasformare secondo speciali prescrizioni»

  Individua il modello generale della pianificazione per comparti, utilizzato dal giudice come riferimento per la perequazione urbanistica e per la concentrazione delle capacità edificatorie e degli oneri.

• d.P.R. n. 327/2001

  Richiamato per le procedure di espropriazione delle aree destinate a opere pubbliche in caso di mancata attuazione privata del comparto o mancata adesione alla convenzione.

• d.m. 2 aprile 1968

  Richiamato nell'individuazione di una delle situazioni eccezionali che possono fondare un affidamento qualificato e imporre una motivazione urbanistica specifica, ossia il superamento degli standard minimi.

Massime di principio

• Le scelte contenute negli strumenti urbanistici generali o nelle loro varianti costituiscono espressione di amplissima discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto per manifesta illogicità, irrazionalità, errore di fatto o abnormità, senza che il giudice possa sostituire la propria valutazione a quella dell'amministrazione o sindacare la mera condivisibilità della scelta.
• La precedente attribuzione di una destinazione edificatoria non determina, di regola, un affidamento qualificato del proprietario alla sua conservazione e non impone una motivazione puntuale in caso di modifica; tale obbligo sussiste solo in presenza di situazioni eccezionali e specifiche, quali convenzioni edificatorie già stipulate, giudicati favorevoli o altre condizioni idonee a consolidare una posizione qualificata.
• La mera adozione di uno strumento urbanistico non è normalmente sufficiente a radicare un legittimo affidamento in capo ai proprietari beneficiari delle relative previsioni, poiché l'adozione è un atto prodromico all'approvazione e produce effetti ancora instabili.
• Quando una Regione o altra amministrazione partecipante formula osservazioni non vincolanti sul piano urbanistico, il Comune può conformarsi ad esse attraverso una scelta pianificatoria autonoma; se la modifica non è obbligatoria, la riadozione parziale e la ripubblicazione consentono il rinnovato confronto procedimentale sulle previsioni modificate.
• La pianificazione per comparti può concentrare la nuova edificazione in una parte dell'ambito e destinare altre aree a verde, parcheggi o viabilità pubblici, purché il piano assicuri, anche mediante meccanismi perequativi e trasferimento della capacità edificatoria, una disciplina unitaria dell'intervento e un'equa distribuzione delle facoltà edificatorie e degli oneri tra i proprietari.
• La motivazione della nuova destinazione urbanistica è sufficiente quando espone, in modo coerente con gli atti di pianificazione sovraordinata, le ragioni di tutela paesaggistica e ambientale, riduzione della dispersione insediativa, concentrazione dell'edificazione e realizzazione delle dotazioni pubbliche.

Come è indicizzato