Sentenza n. 3931/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego del GSE alla seconda richiesta di verifica e certificazione standardizzata (RVC-S), presentata da una ESCO per conto di un Comune, relativa al secondo stralcio di un intervento di efficientamento dell’illuminazione pubblica. Il GSE aveva ritenuto non dimostrato che la richiesta fosse stata presentata entro 180 giorni dalla data di avvio del progetto, intesa come data di raggiungimento della dimensione minima prevista dalla disciplina. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che il diniego integrasse un esercizio implicito dell’autotutela, lesivo dell’affidamento maturato per l’approvazione della proposta progettuale e della prima RVC, nonché del contraddittorio procedimentale. Il GSE ha appellato deducendo: violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e ultrapetizione, poiché il TAR aveva deciso sulla base dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e del legittimo affidamento senza uno specifico motivo di ricorso; erronea qualificazione del diniego come provvedimento di secondo grado e confusione tra metodo standardizzato e metodo a consuntivo; erronea identificazione della data di avvio del progetto con la data di prima attivazione o di ultimazione dei lavori; erronea valutazione della documentazione prodotta e violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990. Gli appellati hanno sostenuto, invece, che la data di avvio coincidesse con l’ultimazione dei lavori e che la richiesta delle bollette fosse stata tardiva, irrituale e tale da imporre un nuovo preavviso di rigetto.

La decisione

L’appello è stato accolto integralmente e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha anzitutto ravvisato ultrapetizione: il ricorso originario deduceva la violazione della disciplina sui titoli di efficienza energetica e dell’art. 10-bis l. 241/1990, ma non la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, dei presupposti dell’autotutela o del legittimo affidamento; il TAR non poteva quindi fondare la decisione su tale distinta causa petendi. Nel merito, il diniego della seconda RVC non costituisce un provvedimento di secondo grado né incide su un beneficio già consolidato, ma è esercizio del potere primario del GSE di verificare la sussistenza dei requisiti per il rilascio dei TEE. Non era pertanto applicabile l’art. 21-nonies l. 241/1990 e non configurava affidamento tutelabile l’approvazione della prima RVC, riferita a un distinto progetto e a una distinta istruttoria. Il giudice ha inoltre distinto il metodo standardizzato, utilizzato nella fattispecie, dal metodo a consuntivo: solo quest’ultimo presuppone l’approvazione preventiva di una proposta progettuale e la successiva rendicontazione dei diversi periodi. Quanto alla decorrenza del termine, la data di prima attivazione coincide con l’installazione della prima unità fisica di riferimento, mentre la data di avvio del progetto coincide con il raggiungimento della dimensione minima di risparmio, pari a 20 tep/anno. La relazione finale e la determina di approvazione provavano l’ultimazione dei lavori e quindi la prima attivazione, ma non il momento di raggiungimento della soglia minima; la nota dell’Agenzia delle Dogane e le bollette a forfait non consentivano di individuare i consumi specifici dei singoli tratti stradali né la data di avvio. Il GSE ha quindi legittimamente respinto la RVC per mancata prova della presentazione entro 180 giorni. È stata esclusa anche la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990: il preavviso aveva già segnalato l’inidoneità della documentazione a provare il rispetto del termine; il successivo contatto telefonico aveva chiarito, su richiesta della società, quale documentazione fosse idonea e non aveva introdotto un nuovo motivo ostativo. Inoltre, trattandosi di atto vincolato per mancanza di un requisito essenziale, l’eventuale violazione procedimentale sarebbe stata comunque irrilevante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Il Comune e la società sono stati condannati in solido alle spese del doppio grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 39 c.p.a.

  Richiamato insieme all’art. 112 c.p.c. a sostegno del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 112 c.p.c.

  Vieta al giudice di pronunciarsi oltre la domanda o su una causa petendi non dedotta; la violazione integra ultrapetizione anche nel giudizio amministrativo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al diniego originario di una RVC priva dei requisiti, che non incide su un precedente provvedimento di riconoscimento del beneficio; trova invece rilievo nella successiva decadenza da incentivi già riconosciuti, ove ricorrano i relativi presupposti.

• art. 42, commi 1 e 3, d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verifica e controllo dei requisiti per l’ammissione agli incentivi, sia in sede preventiva sia successiva.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il contraddittorio è rispettato quando il preavviso indica già il motivo ostativo sostanziale e l’amministrazione fornisce, su richiesta dell’interessato, chiarimenti sulla documentazione utile a dimostrarne il superamento.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’eventuale violazione procedimentale è irrilevante quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, come nel caso di mancata prova di un requisito essenziale per l’incentivo.

• art. 4 dell’allegato A alle Linee guida EEN 9/2011

  Disciplina il metodo di valutazione standardizzato, basato su schede tecniche e non su misurazioni dirette.

• art. 6 delle Linee guida EEN 9/2011

  Disciplina il metodo di valutazione a consuntivo, caratterizzato dall’approvazione preventiva della proposta di progetto e programma di misura e dalla successiva presentazione delle RVC relative ai periodi di rendicontazione.

• art. 1.1 delle Linee guida EEN 9/2011

  Distingue la data di prima attivazione, collegata all’installazione della prima unità fisica di riferimento, dalla data di avvio del progetto, collegata al raggiungimento della dimensione minima.

• art. 12.2 delle Linee guida EEN 9/2011

  I soggetti titolari dei progetti standardizzati presentano la richiesta di verifica e di certificazione entro 180 giorni dalla data di avvio del progetto.

  Il termine di 180 giorni decorre dal raggiungimento della dimensione minima del progetto, non dalla prima installazione, dall’ultimazione dei lavori o dalla prima attivazione.

• art. 16 delle Linee guida EEN 9/2011

  Concorre a fondare il potere del GSE di verifica e approvazione delle RVC.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo incorre in ultrapetizione quando annulla un provvedimento sulla base di una causa petendi non dedotta dal ricorrente e non rilevabile d’ufficio, attribuendo il bene della vita per ragioni diverse da quelle introdotte nel processo.
• Il diniego originario di un incentivo, adottato perché non risultano provati i requisiti di ammissione, costituisce esercizio del potere primario di verifica e non provvedimento di autotutela o di secondo grado; l’art. 21-nonies l. 241/1990 rileva invece quando l’amministrazione incide successivamente su un beneficio già riconosciuto, mediante decadenza o recupero, nei limiti previsti dalla legge.
• Nei progetti di efficienza energetica valutati con metodo standardizzato, la data di prima attivazione, coincidente con l’installazione della prima unità fisica di riferimento, è distinta dalla data di avvio del progetto, che coincide con il raggiungimento della dimensione minima di risparmio; il termine per presentare la RVC decorre da quest’ultima data.
• L’onere di provare tutti i requisiti per l’ammissione a benefici pubblici, soprattutto quando di derivazione europea, grava sull’interessato secondo il principio di autoresponsabilità; l’insufficienza della documentazione probatoria ricade sul richiedente e legittima il diniego del beneficio.
• Il contraddittorio procedimentale è garantito quando il preavviso di rigetto indica il difetto sostanziale di prova del requisito e l’amministrazione, anche mediante chiarimenti sollecitati dall’interessato, precisa quale documentazione sia idonea a dimostrarne la sussistenza; la produzione di documenti inidonei non introduce un nuovo motivo ostativo e non impone un nuovo preavviso.

Come è indicizzato