Sentenza n. 7553/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto il ricorso delle società concessionarie e annullato il Regolamento Rev. 1 sui depositi carburante avio. Con il primo motivo ha contestato la qualificazione dei depositi come infrastrutture funzionali ai servizi di assistenza a terra liberalizzati e soggette al d.lgs. 18/1999, sostenendo che si tratti invece di infrastrutture essenziali e statiche, distinte dal servizio dinamico di rifornimento, e che il Regolamento disciplini una fase di riorganizzazione distinta da una successiva ed eventuale centralizzazione. Con il secondo motivo ha rivendicato la competenza regolatoria di ENAC, anche per conformare l’assetto infrastrutturale aeroportuale in funzione di sicurezza, continuità ed efficienza. Con il terzo ha negato la violazione della concorrenza, della libertà d’iniziativa economica, della proporzionalità e dell’affidamento, sostenendo che il Regolamento non escludesse gli operatori né impedisse l’apertura al mercato della conduzione tecnica, e che il TAR avesse ecceduto i limiti del sindacato giurisdizionale. Con il quarto motivo ha contestato la ravvisata violazione di chiarezza, certezza e prevedibilità. Con il quinto ha impugnato la condanna alle spese di primo grado.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza del TAR è confermata. Il primo motivo è infondato: le infrastrutture di deposito ricadono nell’ambito del d.lgs. 18/1999 e la concorrenza può essere limitata soltanto dopo la specifica procedura prevista dall’art. 9, con confronto con il gestore aeroportuale e consultazione del Comitato degli utenti. La distinzione regolamentare tra riorganizzazione e centralizzazione non regge alla lettura sistematica: l’obbligo di acquisto dei depositi, la rimozione di quelli eccedenti alla scadenza delle subconcessioni e le sanzioni per l’inottemperanza conducono già nella fase di riorganizzazione alla gestione esclusiva, senza la procedura e gli accertamenti richiesti per la centralizzazione. Il secondo motivo è infondato: anche ammettendo un potere di regolazione tecnica di ENAC, un regolamento, fonte secondaria, non può contrastare con la disciplina primaria del d.lgs. 18/1999 né con il primato del diritto europeo e le finalità di liberalizzazione. Il terzo motivo è infondato: le generiche esigenze di continuità del servizio non dimostrano l’utilità sociale necessaria a giustificare la limitazione; manca inoltre una base legislativa che circoscriva il potere regolamentare secondario. Il modello uniforme di gestione esclusiva, non preceduto da un’adeguata valutazione delle criticità e dell’impatto economico, è sproporzionato. È inoltre leso l’affidamento degli operatori a continuare a operare in un mercato aperto, fondato sulla normativa di settore e sulla prassi del modello subconcessorio. Il sindacato del giudice sulle scelte discrezionali non è escluso e può verificarne logicità, ragionevolezza e proporzionalità. Il quarto motivo è infondato: le disposizioni operative convergono sulla gestione esclusiva, in contraddizione con la finalità dichiarata di mera riorganizzazione e con conseguente incertezza. Il quinto motivo è respinto quale conseguenza della conferma della soccombenza di ENAC. ENAC è condannato a rifondere alle appellate le spese del grado, liquidate in 3.000 euro oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La centralizzazione dovrebbe essere condotta all’esito di una procedura - quella appunto delineata dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, non posta in essere nel caso di specie - in cui non si può prescindere dalla consultazione del Comitato degli utenti, né tanto meno da un confronto diretto con il singolo gestore aeroportuale.

  La gestione centralizzata delle infrastrutture è legittima solo all’esito della procedura prevista dalla norma, che richiede la consultazione del Comitato degli utenti e il confronto con il gestore aeroportuale.

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  Inoltre, dal tenore letterale della norma si evince che la centralizzazione non è indiscriminata, ma è legittima solo in tassative ipotesi e cioè quando la complessità delle infrastrutture, il costo o l’impatto ambientale delle stesse non ne consentono la suddivisione o duplicazione.

  La centralizzazione è ammessa soltanto nei casi tassativi in cui complessità, costo o impatto ambientale impediscano la suddivisione o duplicazione dell’infrastruttura; tali presupposti devono risultare accertati.

• art. 41 Cost.

  Tale assunto è confermato dagli insegnamenti della giurisprudenza costituzionale, la quale subordina la legittimità della limitazione della libertà di iniziativa economica alla soddisfazione di due requisiti: quello sostanziale da un lato, ossia l’utilità sociale, e quello formale dall’altro, cioè la riserva di legge (così Corte costituzionale, sentenza 6 febbraio 1962, n. 4).

  La limitazione della libertà d’iniziativa economica richiede sia una giustificazione sostanziale di utilità sociale sia una base legislativa.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale chiarisce che, sebbene si tratti di una riserva di legge relativa, l’intervento limitativo deve trovare fondamento su atto normativo del parlamento che “determini i criteri e le direttive idonee a contenere in un ambito ben delineato l’esercizio dell’attività normativa secondaria (…)”.

  Anche in presenza di riserva di legge relativa, la legge deve predeterminare criteri e direttive sufficienti a delimitare l’esercizio della potestà normativa secondaria che incide sulla libertà economica.

• art. 7 c.p.a.

  A fronte dell’esercizio del potere discrezionale, il sindacato del giudice si restringe significativamente ma, non per questo, si azzera.

  La discrezionalità amministrativa restringe, ma non elimina, il sindacato giurisdizionale, che può verificare il rispetto dei canoni di logicità, ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 7 c.p.a.

  La discrezionalità amministrativa non costituisce roccaforte dietro la quale l’Amministrazione può trincerarsi, bensì il suo esercizio postula il rispetto di canoni quali logicità, ragionevolezza, proporzionalità ed è proprio alla stregua di tali canoni che il giudice amministrativo può svolgere il proprio sindacato.

  Il giudice può sindacare l’esercizio della discrezionalità amministrativa alla luce di logicità, ragionevolezza e proporzionalità, senza sostituirsi all’amministrazione nelle scelte di merito.

Massime di principio

• La centralizzazione di infrastrutture aeroportuali riconducibili ai servizi di assistenza a terra liberalizzati è legittima soltanto se preceduta dalla procedura prevista dall’art. 9 del d.lgs. 18/1999, con confronto con il gestore aeroportuale e consultazione del Comitato degli utenti, e se ricorrono i presupposti tassativi che rendono impossibile la suddivisione o duplicazione dell’infrastruttura.
• Un regolamento che dichiari di perseguire una mera riorganizzazione è sostanzialmente diretto alla centralizzazione quando i suoi obblighi, letti sistematicamente, attribuiscono al gestore aeroportuale la proprietà e la gestione esclusiva dei depositi e rendono inevitabile tale esito già prima del provvedimento formale di centralizzazione; non può quindi eludere la procedura e gli accertamenti prescritti dalla disciplina primaria.
• La potestà regolamentare di un’autorità amministrativa, anche quando sussistente in ambito tecnico, non può contrastare con la legge né con la disciplina europea sovraordinata e non può comprimere la concorrenza in difformità dalle finalità di liberalizzazione stabilite dalle fonti primarie ed europee.
• La limitazione della libertà d’iniziativa economica richiede una giustificazione concreta di utilità sociale e una base legislativa che delimiti l’esercizio della potestà normativa secondaria; una misura uniforme di gestione esclusiva, priva di adeguati accertamenti sulle criticità e sull’impatto economico, può risultare sproporzionata.
• La discrezionalità amministrativa non sottrae l’atto al sindacato giurisdizionale: il giudice può verificarne logicità, ragionevolezza e proporzionalità senza sostituire la propria valutazione di merito a quella dell’amministrazione.

Come è indicizzato