Corte di giustizia, Sentenza C-152/17

Revisione dei prezzi negli appalti dei settori speciali

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato (Italia) nell’ambito di una controversia tra Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi SpA, da un lato, e Rete Ferroviaria Italiana SpA (RFI), dall’altro. Il problema nasce dal rifiuto di RFI di riconoscere, dopo l’aggiudicazione di un appalto di servizi di pulizia e mantenimento del decoro delle stazioni ferroviarie, una revisione in aumento del prezzo contrattuale.

Fatti e procedimento principale

RFI aveva aggiudicato ai ricorrenti un appalto concernente servizi di pulizia, manutenzione del decoro e servizi accessori presso stazioni, impianti, uffici e officine. Il contratto prevedeva una clausola specifica di revisione del prezzo, diversa da quella dell’articolo 1664 del codice civile. Durante l’esecuzione, gli appaltatori chiesero un adeguamento del corrispettivo per l’aumento dei costi del personale, ma RFI respinse la domanda.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna respinse il ricorso, ritenendo che l’articolo 115 del decreto legislativo n. 163/2006 non si applicasse agli appalti dei settori speciali e che neppure l’articolo 1664 c.c. imponesse la revisione nel caso concreto, anche perché il contratto conteneva una clausola derogatoria.

Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

Il Consiglio di Stato domandava, in sostanza:

• se fosse compatibile con il diritto dell’Unione un’interpretazione del diritto interno che escludesse la revisione dei prezzi negli appalti dei settori speciali, anche quando l’appalto sia solo strumentalmente collegato a tali settori;
• se, qualora tale esclusione derivasse direttamente dalla direttiva 2004/17/CE, quest’ultima fosse valida alla luce dei principi di mercato, proporzionalità ed equilibrio contrattuale invocati dai ricorrenti.

Normativa rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• la direttiva 2004/17/CE, soprattutto gli articoli 10 (parità di trattamento e trasparenza), 16 (soglie), 20 e 55;
• l’articolo 267 TFUE quale base del rinvio;
• gli articoli 3, paragrafo 3, TUE, 26, 56, 57, 58 e 101 TFUE;
• l’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali;
• l’articolo 94 del regolamento di procedura;
• il decreto legislativo n. 163/2006, in particolare gli articoli 115 e 206;
• l’articolo 1664 del codice civile.

Ragionamento della Corte: irricevibilità parziale della prima questione

La Corte ricorda anzitutto che il rinvio deve contenere fatti sufficienti e l’indicazione dei motivi di rilevanza, ai sensi dell’articolo 94 del regolamento di procedura. In relazione agli articoli 3, paragrafo 3, TUE, 26, 57, 58 e 101 TFUE, il rinvio non spiegava perché tali disposizioni fossero pertinenti per la soluzione della controversia; per questo, la questione è stata dichiarata irricevibile in parte qua.

Quanto all’articolo 56 TFUE, la Corte osserva che il profilo della libera prestazione dei servizi rilevante era già coperto dall’analisi della direttiva e dei suoi principi di parità di trattamento e trasparenza; non occorreva quindi un esame autonomo.

Ragionamento della Corte: direttiva 2004/17/CE e principi generali

La Corte afferma che la direttiva 2004/17/CE si applica anche agli appalti che, pur avendo natura diversa, sono strumentali all’esercizio delle attività rientranti nei settori speciali. Nel caso concreto, l’appalto di pulizia delle stazioni ferroviarie presentava un nesso con l’attività di trasporto ferroviario e rientrava quindi nel campo di applicazione della direttiva, anche perché il valore superava la soglia di cui all’articolo 16, lettera a).

Tuttavia, dalla direttiva non emerge alcun obbligo per gli Stati membri di prevedere una revisione periodica del prezzo dopo l’aggiudicazione. Al contrario, i principi di parità di trattamento e trasparenza di cui all’articolo 10 possono risultare sensibilmente collegati alla fissazione del prezzo in fase di gara; una modifica successiva può persino porsi in tensione con tali principi, secondo l’orientamento già espresso nella causa Finn Frogne richiamata dalla Corte.

Ne consegue che né la direttiva né i principi generali a essa sottesi ostano a una normativa nazionale che non preveda il meccanismo di revisione prezzi per gli appalti dei settori speciali.

Carta dei diritti fondamentali e non attuazione del diritto dell’Unione

Quanto all’articolo 16 della Carta, la Corte rileva che i diritti fondamentali dell’Unione si applicano agli Stati membri solo quando essi attuano il diritto dell’Unione. Poiché la direttiva 2004/17/CE non imponeva alcun obbligo specifico di prevedere la revisione del prezzo, le disposizioni nazionali contestate non potevano essere considerate una misura di attuazione del diritto dell’Unione sotto questo profilo. Di conseguenza, l’articolo 16 della Carta non era utile per censurare la disciplina nazionale esaminata.

Seconda questione: invalidità della direttiva e irricevibilità

La seconda questione, relativa alla validità della direttiva 2004/17/CE, era costruita sull’ipotesi che l’esclusione della revisione prezzi discendesse direttamente dalla direttiva stessa. Poiché la Corte aveva già chiarito che la direttiva non impone tale esclusione né un obbligo di revisione, la questione risultava ipotetica e quindi irricevibile.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato, in sostanza, che la direttiva 2004/17/CE, come modificata, e i principi generali a essa sottesi non ostano a una normativa nazionale che non preveda la revisione periodica dei prezzi dopo l’aggiudicazione di appalti rientranti nei settori considerati dalla direttiva. La domanda di pronuncia sulla validità della direttiva è stata respinta come irricevibile.