Sentenza n. 3362/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR che aveva annullato la determinazione regionale autorizzativa di modifiche all'impianto, consistenti nell'ampliamento delle superfici per lo stoccaggio del CSS combustibile, nell'utilizzo di un capannone per il medesimo stoccaggio e nella trasformazione di un'area già destinata al CSS in area di stoccaggio di altri rifiuti. Con il primo motivo ha sostenuto che i provvedimenti paesaggistici richiamati dal TAR, formalmente qualificati come improcedibili, costituissero in realtà un diniego di autorizzazione paesaggistica e necessitassero di una motivazione piena. Con il secondo motivo ha contestato il rilievo del difetto di motivazione e di istruttoria sull'impatto ambientale dell'incremento delle superfici di stoccaggio, deducendo un'indebita sostituzione del giudice alle valutazioni tecnico-discrezionali dell'amministrazione. Con il terzo motivo ha denunciato la contraddittorietà della sentenza, che aveva ravvisato un difetto di istruttoria ma escluso la prova della natura sostanziale delle modifiche. Con il quarto motivo ha contestato l'insufficienza delle prescrizioni autorizzative, sostenendo l'irrilevanza dei precedenti adempimenti sul monitoraggio olfattivo, del tavolo tecnico regionale e dei rischi connessi alla natura infiammabile del CSS. Con il quinto motivo ha censurato l'omessa motivazione sul coinvolgimento dell'ARPAB, ritenendo tale coinvolgimento non necessario per una modifica non sostanziale. Con il sesto motivo ha negato la necessità di titoli edilizi, sostenendo che le opere fossero interne, che i setti prefabbricati non fossero opere edilizie rilevanti e che non vi fosse mutamento di destinazione d'uso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittimo il sindacato del primo giudice sul difetto di istruttoria e di motivazione, escludendo qualsiasi sostituzione nelle valutazioni tecnico-discrezionali dell'amministrazione. L'art. 208 del d.lgs. 152/2006 impone anche per le modifiche qualificate come non sostanziali una valutazione concreta, completa e motivata degli impatti ambientali. La Regione si era limitata a recepire le dichiarazioni della società senza determinare puntualmente le quantità stoccabili, verificare gli impatti aggiuntivi, analizzare i rischi sanitari e antincendio e valutare adeguatamente le emissioni odorigene, la gestione delle acque meteoriche e i residui del ciclo produttivo. Le successive attività di ARPA, le segnalazioni di molestie olfattive e le criticità gestionali e impiantistiche hanno confermato l'incompletezza del quadro istruttorio originario. Le prescrizioni generiche sull'adozione di tutte le cautele antincendio e contro gli odori non possono sostituire la preventiva istruttoria tecnica. Non sussiste contraddizione tra l'annullamento per carenza istruttoria e l'esclusione della prova positiva della natura sostanziale della modifica: si tratta di piani distinti, rispettivamente attinenti alla legittimità del procedimento autorizzativo e alla qualificazione normativa della variante. Il coinvolgimento degli organismi tecnici, tra cui l'ARPAB, è coerente con la necessità di una valutazione completa degli impatti, anche per modifiche non sostanziali. È stata inoltre confermata la rilevanza del profilo edilizio, poiché l'utilizzo del capannone e delle aree per lo stoccaggio del CSS comportava una diversa destinazione funzionale rispetto a quelle originariamente assentite; in assenza della conferenza di servizi e dei relativi effetti sostitutivi, occorreva verificare i necessari titoli edilizi o la conformità urbanistico-edilizia delle nuove destinazioni. Le spese del giudizio d'appello sono state integralmente compensate per la particolarità della questione.

Norme richiamate

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  norma sull'autorizzazione unica per nuovi impianti di smaltimento e recupero rifiuti e per le modifiche degli impianti esistenti

  La disposizione richiede un'istruttoria tecnica completa, la valutazione di tutti i profili ambientali rilevanti e la verifica della compatibilità con ambiente e salute anche quando la modifica sia qualificata come non sostanziale.

Massime di principio

• La qualificazione di una modifica di un impianto di recupero rifiuti come non sostanziale non esonera l'amministrazione da una valutazione effettiva, concreta, autonoma e motivata degli impatti ambientali, sanitari e di sicurezza connessi alla modifica.
• Lo stoccaggio di CSS combustibile, pur trattandosi di materiale qualificato dalla normativa tecnica come combustibile, non è automaticamente privo di rilevanza ambientale: l'amministrazione deve considerare emissioni diffuse e odorigene, polveri, rischio incendio, gestione delle acque e ogni altro profilo specifico dell'impianto e del sito.
• Nel giudizio amministrativo ambientale il sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali non consente al giudice di sostituirsi all'amministrazione, ma comprende la verifica della completezza dell'istruttoria, della coerenza logica della motivazione e dell'effettiva considerazione dei fatti rilevanti, soprattutto quando siano coinvolti ambiente e salute.
• Prescrizioni autorizzative generiche, che impongano di adottare tutte le cautele contro odori molesti, emissioni non conformi o rischi antincendio, non possono colmare l'assenza di una preventiva e puntuale istruttoria tecnica; le prescrizioni devono costituire l'esito della valutazione del rischio e non il suo sostituto.
• L'insufficienza dell'istruttoria necessaria a dimostrare l'irrilevanza ambientale di una modifica non implica necessariamente che sia stata provata la natura sostanziale della modifica: la legittimità dell'autorizzazione e la qualificazione normativa della variante sono piani distinti.
• Quando una modifica autorizzativa comporta la destinazione di aree o manufatti a funzioni diverse da quelle originariamente assentite, il procedimento ambientale deve verificare anche la conformità urbanistico-edilizia e la necessità dei titoli edilizi, salvo che operino validamente gli effetti sostitutivi della conferenza di servizi.

Come è indicizzato