Sentenza n. 14473/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente contestava il provvedimento con cui l’AGCM aveva escluso i presupposti per intervenire ai sensi dell’art. 3 l. 287/1990 e dell’art. 102 TFUE nei confronti del gestore dell’unica discarica autorizzata nel Lazio. Con il primo motivo sosteneva che il mercato rilevante dovesse essere delimitato a livello di ATO, o comunque con riferimento alla volumetria disponibile presso l’impianto laziale, anziché essere esteso alle discariche situate fuori regione. Deduceva che il conferimento extraregionale non fosse fungibile rispetto a quello regionale, in ragione dei principi di autosufficienza e prossimità, e che il contingentamento della volumetria disponibile dovesse rispettare criteri equi, trasparenti e non discriminatori. Sosteneva inoltre che l’erronea delimitazione del mercato avesse impedito di cogliere l’integrazione verticale e il possibile favoreggiamento di imprese appartenenti al medesimo centro di interessi. Con il secondo motivo denunciava l’abusività di tre condotte dell’impresa controinteressata: il tentativo di applicare un prezzo di mercato anziché la tariffa regionale; il rifiuto di rilasciare l’omologa piena dei rifiuti, con proposta di omologa in deroga; e l’assegnazione alla ricorrente di una volumetria di sole 50.000 tonnellate. La ricorrente deduceva che tali condotte fossero dirette a ridurne la competitività e a favorire imprese collegate o appartenenti al medesimo centro di interessi. La controinteressata eccepiva inoltre la non integrità del contraddittorio per la mancata chiamata in giudizio di un’impresa intervenuta nel procedimento istruttorio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo legittimo il provvedimento negativo dell’AGCM. Ha preliminarmente precisato che la decisione impugnata non accertava positivamente l’inesistenza dell’illecito, ma si limitava a rilevare che gli elementi raccolti non giustificavano un intervento repressivo. Pertanto, pur nell’ambito della full jurisdiction, il giudice deve limitarsi a verificare la logicità, coerenza e proporzionalità della valutazione amministrativa, senza sostituirsi all’AGCM nell’accertamento autonomo dell’illecito. È stata respinta l’eccezione di difetto di contraddittorio: il necessario contraddittore, oltre all’amministrazione, è l’impresa direttamente investigata; i soggetti intervenuti nel procedimento istruttorio o meramente coinvolti in via indiretta sono parti eventuali e non necessarie, pur potendo eventualmente impugnare l’atto se lesivo. Nel merito, il TAR ha confermato la delimitazione sovraregionale del mercato rilevante. Il mercato del prodotto è costituito dal servizio di ricezione degli scarti del trattamento meccanico-biologico, mentre il mercato geografico comprende tutti gli impianti presso i quali il conferimento sia economicamente e giuridicamente possibile. La strutturale insufficienza degli impianti laziali rende necessario il ricorso a discariche di regioni limitrofe; gli scarti della ricorrente, qualificati come rifiuti speciali, possono circolare fuori regione e risultava che fossero effettivamente conferiti anche in Toscana. I principi di autosufficienza e prossimità non impongono quindi una delimitazione del mercato al singolo ATO o alla regione, né impediscono il conferimento extraregionale quando la capacità regionale sia insufficiente. La qualifica di impianto minimo non comporta l’obbligo di ricevere tutti i rifiuti prodotti nella regione o negli altri ATO, dovendo essere prioritariamente soddisfatte le esigenze dell’ATO di appartenenza. Quanto al prezzo, il tentativo di applicare il prezzo di mercato era stato abbandonato dopo tre giorni, con accettazione della tariffa regionale e previsione del conguaglio; la successiva formulazione contrattuale aveva chiarito che il conguaglio doveva riferirsi alla tariffa definitiva e non al prezzo di mercato. Tale condotta è stata ritenuta riconducibile a ordinarie trattative contrattuali e non a un abuso di posizione dominante. Quanto all’omologa, il rifiuto temporaneo dell’omologa piena era giustificato da divergenze oggettive nei risultati tecnici sui rifiuti e dalla necessità di rispettare i parametri della normativa di settore; la proposta di omologa in deroga e la successiva evoluzione degli accertamenti escludevano l’illogicità della valutazione dell’AGCM. Le deduzioni relative alla strategia complessiva del centro di interessi sono state giudicate congetturali e prive di adeguato riscontro probatorio. Quanto alla volumetria, l’assegnazione di 50.000 tonnellate, sufficiente per le esigenze dell’ATO di Latina e per i flussi primari regionali, è stata ritenuta proporzionata e ragionevole. Le ulteriori difficoltà riguardavano il flusso secondario proveniente da Roma Capitale e dipendevano dal deficit strutturale della programmazione pubblica, non imputabile alla singola impresa né risolvibile dall’AGCM. La ricorrente non aveva fornito elementi concreti idonei a dimostrare discriminazioni o favoreggiamenti. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 3 l. 287/1990

  La disposizione individua il divieto di abuso di posizione dominante nazionale; il TAR ha verificato se le condotte denunciate giustificassero l’intervento repressivo dell’AGCM.

• art. 102 TFUE

  Il divieto europeo di abuso di posizione dominante costituisce l’ulteriore parametro concorrenziale richiamato nel procedimento; il TAR ha ritenuto non illogica la valutazione dell’AGCM circa l’assenza di elementi sufficienti per intervenire.

• art. 14-bis l. 287/1990

  Richiamato quale base del sub-procedimento cautelare avviato dall’AGCM nel corso dell’istruttoria.

• art. 41 c.p.a.

  Il ricorso deve essere notificato all’amministrazione titolare del potere e ad almeno un controinteressato titolare di una posizione direttamente incisa dal provvedimento; i soggetti solo indirettamente coinvolti sono parti eventuali e non necessarie.

• art. 131 d.lgs. 152/2006

  Non indicato espressamente come disposizione normativa nel testo; il provvedimento richiama tuttavia i principi di autosufficienza e prossimità nella gestione dei rifiuti e la disciplina della circolazione extraregionale dei rifiuti speciali.

Massime di principio

• Quando l’AGCM adotta un provvedimento negativo limitandosi a rilevare che gli elementi acquisiti non giustificano un intervento repressivo, il giudice amministrativo, pur esercitando una giurisdizione piena, non può sostituirsi all’Autorità nell’accertamento autonomo dell’illecito, ma deve verificare la logicità, coerenza e proporzionalità della valutazione amministrativa alla luce dei fatti allegati e provati.
• Nel mercato dello smaltimento dei rifiuti, la delimitazione geografica del mercato rilevante deve comprendere tutti gli impianti presso i quali il conferimento sia giuridicamente ed economicamente possibile; la strutturale insufficienza degli impianti regionali può giustificare l’estensione del mercato alle regioni limitrofe, quando i rifiuti siano legalmente trasportabili fuori regione e il conferimento extraregionale sia concretamente praticato.
• I principi di autosufficienza e prossimità nella gestione dei rifiuti non impongono a un impianto qualificato come minimo di ricevere tutti i rifiuti prodotti nella regione o negli altri ATO, dovendo l’impianto prioritariamente soddisfare le esigenze dell’ATO di appartenenza e potendo il conferimento extraregionale operare quando la capacità regionale sia insufficiente.
• Nel giudizio di impugnazione di un provvedimento dell’AGCM, le imprese o gli enti che abbiano partecipato al procedimento istruttorio ma siano incisi solo indirettamente dall’esercizio del potere non sono contraddittori necessari; la parte necessaria, oltre all’amministrazione, è il soggetto direttamente investigato e destinatario dell’atto, mentre gli altri soggetti possono essere parti eventuali.
• La dimostrazione dell’abuso di posizione dominante richiede elementi concreti e coerenti riferibili alla condotta dell’impresa dominante; allegazioni congetturali su una strategia escludente o sull’appartenenza a un comune centro di interessi non sono sufficienti a superare una motivazione dell’AGCM logicamente fondata su dati tecnici, contrattuali e sulla concreta disponibilità di alternative di conferimento.

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