Corte di giustizia, Sentenza C-406/18

Rinvio pregiudiziale sull'effettività del ricorso in materia di protezione internazionale

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest-Capitale in una controversia tra un richiedente protezione internazionale e l'autorità ungherese competente in materia di asilo. La Corte interpreta l'articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32/UE alla luce dell'articolo 47 della Carta, soffermandosi su due profili: il potere del giudice nazionale di limitarsi ad annullare la decisione amministrativa e la compatibilità di un termine imperativo di 60 giorni per decidere il ricorso.

Fatti e procedimento principale

PG, cittadino curdo originario dell'Iraq, ha presentato domanda di protezione internazionale in Ungheria. L'Ufficio per l'immigrazione e l'asilo ha respinto la domanda, ha dichiarato inapplicabile il principio di non-refoulement e ha disposto il rimpatrio con divieto di soggiorno per due anni. Dalla motivazione emerge che si trattava della terza decisione negativa nei confronti di PG, dopo due precedenti annullamenti giudiziari della stessa autorità amministrativa.

Il giudice del rinvio ha evidenziato due criticità del diritto ungherese:

• dal 2015 i giudici non possono riformare le decisioni in materia di protezione internazionale, ma solo annullarle e rinviare il fascicolo;
• è previsto un termine massimo e imperativo di 60 giorni per la decisione giurisdizionale, indipendentemente dalla complessità del caso.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale ha chiesto se l'articolo 47 della Carta e l'articolo 31 della direttiva 2013/32 consentano:

• un sistema in cui il giudice può soltanto annullare la decisione dell'autorità amministrativa, senza potere di riforma;
• una disciplina che impone al giudice di statuire entro 60 giorni in modo inderogabile, senza tener conto delle circostanze individuali e delle difficoltà probatorie.

La Corte osserva preliminarmente che la questione va ricondotta non all'articolo 31 della direttiva, ma all'articolo 46, in particolare al paragrafo 3, che disciplina il diritto a un ricorso effettivo.

Normativa rilevante

La Corte richiama i considerando 18, 50 e 60 della direttiva 2013/32, che valorizzano la celerità del procedimento, il ricorso effettivo e il rispetto della Carta. Vengono inoltre in rilievo:

• l'articolo 46, paragrafi 1, 3, 4 e 10, della direttiva 2013/32;
• la direttiva 2011/95/UE, quale parametro sostanziale per la valutazione del diritto alla protezione internazionale;
• l'articolo 47 della Carta.

Sono richiamate anche alcune garanzie procedurali specifiche previste dalla direttiva 2013/32, tra cui gli articoli 12, paragrafo 2, 20, 22, 24 e 25.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte ricorda la propria giurisprudenza, in particolare le sentenze Alheto e Torubarov. L'articolo 46, paragrafo 3, riguarda il contenuto dell'esame giurisdizionale, ma non impone di per sé agli Stati membri di attribuire al giudice il potere di riformare la decisione amministrativa dopo l'annullamento.

Tuttavia, il ricorso deve restare effettivo. Ne deriva che:

• se il giudice ha effettuato un esame completo ed ex nunc e ha stabilito che la protezione internazionale deve essere concessa, l'autorità amministrativa, in caso di rinvio, deve adottare rapidamente una nuova decisione conforme a tale valutazione;
• se l'autorità amministrativa adotta poi una decisione contraria senza che vi siano nuovi elementi di fatto o di diritto, il giudice deve poter garantire l'effettività della propria precedente sentenza;
• qualora il diritto nazionale non gli consenta altri mezzi per far rispettare la decisione giudiziale, il giudice deve riformare la decisione amministrativa e sostituirla con la propria, disapplicando la normativa nazionale ostativa.

In questo modo la Corte bilancia l'assenza di un obbligo generale di potere di riforma con l'esigenza di evitare che la tutela giurisdizionale venga svuotata di contenuto.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Quanto al termine di 60 giorni, la Corte rileva che la direttiva 2013/32 non armonizza i termini di decisione del giudice e anzi, all'articolo 46, paragrafo 10, consente agli Stati membri di fissarli. Si applicano quindi i principi di equivalenza ed effettività.

La Corte osserva che il ricorso in materia di asilo richiede, in linea di principio, una valutazione individuale e aggiornata, spesso accompagnata da garanzie procedurali specifiche e, di regola, dall'audizione del richiedente. Un termine rigido può dunque, in concreto, rendere difficile garantire l'esame completo ed ex nunc richiesto dal diritto UE.

Se il termine di 60 giorni, considerato imperativo, impedisce al giudice di assicurare tali garanzie e non esistono norme interne che consentano di riassegnare la causa o di neutralizzare l'effetto vincolante del termine, il principio di effettività impone la disapplicazione della norma nazionale. La Corte precisa però che ciò non elimina ogni esigenza di celerità: il giudice deve comunque decidere il più rapidamente possibile, trattando il termine come indicativo.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che:

• la direttiva 2013/32, letta alla luce dell'articolo 47 della Carta, non osta a un sistema nazionale in cui il giudice può soltanto annullare le decisioni in materia di protezione internazionale, purché, in caso di rinvio, l'autorità amministrativa adotti rapidamente una decisione conforme; se però l'amministrazione si discosta senza nuovi elementi da una precedente decisione giudiziale favorevole al richiedente e il giudice non dispone di altri strumenti, quest'ultimo deve riformare la decisione amministrativa e sostituirla con la propria;
• la stessa disposizione non osta a un termine di 60 giorni, ma solo se il giudice può comunque garantire l'effettività delle garanzie UE; in caso contrario, deve disapplicare il termine e decidere nel più breve tempo possibile.

Principi pratici per il contenzioso in materia di asilo

La sentenza è rilevante perché conferma che, in assenza di un potere generale di riforma, il giudice nazionale non può tollerare che il ciclo annullamento-riesame-amministrazione si traduca in un vuoto di tutela. Per i professionisti, il punto centrale è che l'effettività del ricorso ex articolo 46 della direttiva 2013/32 e articolo 47 della Carta può imporre la disapplicazione della normativa interna sia rispetto al potere decisorio del giudice sia rispetto ai termini processuali, quando tali regole ostacolino la piena protezione del richiedente.