Corte di giustizia, Sentenza C-564/18

Inammissibilità della domanda di protezione internazionale per transito in paese terzo e termine di otto giorni per il ricorso

La Corte di giustizia, investita in via pregiudiziale dal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapest), si è pronunciata sulla compatibilità con la direttiva 2013/32/UE di una normativa ungherese che consentiva di dichiarare inammissibile la domanda di asilo perché il richiedente era transitato attraverso un paese in cui non era esposto a persecuzione o danno grave, oppure in cui era garantita una protezione adeguata. Ha inoltre esaminato la compatibilità con il diritto a un ricorso effettivo di un termine imperativo di otto giorni per decidere il ricorso giurisdizionale avverso tale decisione di inammissibilità.

Fatti e procedimento principale

LH, cittadino siriano di origine curda, ha presentato domanda di protezione internazionale in Ungheria. L’Ufficio per l’immigrazione e l’asilo ha respinto la domanda come inammissibile ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge ungherese sul diritto di asilo, senza esame nel merito, e ha disposto rimpatrio, espulsione e divieto di ingresso e soggiorno per due anni.

Il giudice del rinvio ha dubitato, da un lato, che la normativa nazionale fosse compatibile con l’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, ritenendo l’elenco dei motivi di inammissibilità esaustivo; dall’altro lato, ha ritenuto problematico il termine di otto giorni imposto al giudice nazionale per pronunciarsi sul ricorso, in relazione all’articolo 31 della direttiva, all’articolo 46 e all’articolo 47 della Carta.

Normativa UE rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• la direttiva 2013/32/UE, soprattutto gli articoli 1, 12, 20, 22, 24, 25, 31, 33, 35, 38 e 46;
• la direttiva 2011/95/UE, richiamata dalla direttiva procedure per la definizione dei presupposti di protezione internazionale;
• il regolamento (UE) n. 604/2013, menzionato dall’articolo 33, paragrafo 1, della direttiva 2013/32;
• l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
• l’articolo 267 TFUE, base del rinvio pregiudiziale.

Prima questione: carattere tassativo dei motivi di inammissibilità

La Corte ribadisce che l’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32 contiene un elenco esaustivo e tassativo dei motivi che consentono di dichiarare inammissibile una domanda di protezione internazionale. Una normativa nazionale che aggiunga un ulteriore motivo non previsto dalla direttiva è quindi incompatibile con il diritto dell’Unione.

Esaminando la disciplina ungherese, la Corte osserva che essa si fonda sul mero transito del richiedente attraverso un paese terzo in cui non vi siano persecuzioni, danno grave o in cui sia garantito un adeguato livello di protezione. Tale disciplina non coincide con il motivo del "paese di primo asilo" di cui all’articolo 33, paragrafo 2, lettera b), perché l’articolo 35 richiede che il richiedente sia stato riconosciuto rifugiato o goda comunque di protezione sufficiente, inclusi gli effetti del principio di non-refoulement, e che sia riammesso in quel paese.

Non coincide neppure con il motivo del "paese terzo sicuro" di cui all’articolo 33, paragrafo 2, lettera c), perché l’articolo 38 impone condizioni cumulative più rigorose:

• assenza di minacce alla vita o alla libertà per motivi tipizzati;
• assenza di rischio di danno grave;
• rispetto del principio di non-refoulement;
• rispetto del divieto di trattamenti inumani o degradanti;
• possibilità di chiedere e ottenere protezione conforme alla Convenzione di Ginevra.

Inoltre, l’articolo 38, paragrafo 2, richiede un legame sufficiente tra richiedente e paese terzo, tale da rendere ragionevole il suo ritorno, e un esame individuale con possibilità di contestare sia l’applicazione del concetto sia l’esistenza del legame. La Corte afferma espressamente che il semplice transito attraverso il paese terzo non costituisce, da solo, un "legame" sufficiente ai sensi della direttiva.

Ne deriva che la normativa ungherese non può essere ricondotta a nessuno dei motivi di inammissibilità consentiti dall’articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32.

Seconda questione: termine di otto giorni e ricorso effettivo

La Corte chiarisce preliminarmente che, benché il giudice del rinvio avesse evocato l’articolo 31 della direttiva, il problema riguarda in realtà l’articolo 46, in particolare il paragrafo 3, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta.

L’articolo 46 garantisce un ricorso effettivo dinanzi a un giudice contro la decisione di inammissibilità; il paragrafo 3 impone un esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto, e l’articolo 46, paragrafo 4, richiede termini ragionevoli. La Corte ricorda che, nell’assenza di regole armonizzate sui termini di giudizio, vale l’autonomia procedurale degli Stati membri, ma nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività.

Nel valutare il termine di otto giorni, la Corte sottolinea che il giudice del ricorso deve poter svolgere pienamente il controllo richiesto, anche verificando le condizioni cumulative del paese di primo asilo o del paese terzo sicuro, acquisendo eventualmente documenti e elementi di fatto, e garantendo al richiedente la possibilità di esporre il proprio punto di vista. Possono inoltre rilevare le garanzie procedurali previste dagli articoli 12, 20, 22, 24 e 25 della direttiva, inclusi interprete, assistenza legale e tutele per categorie vulnerabili.

Pur ammettendo che un termine così breve possa essere sufficiente nei casi più evidenti, la Corte afferma che esso può risultare materialmente insufficiente in altri casi, impedendo un controllo effettivo. In tale ipotesi il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna che rende il termine imperativo, trattandolo al più come indicativo, pur dovendo comunque decidere con la massima celerità possibile.

Dispositivo

La Corte ha quindi dichiarato che:

• l’articolo 33 della direttiva 2013/32 osta a una normativa nazionale che dichiari inammissibile la domanda di protezione internazionale per il solo fatto che il richiedente è transitato in uno Stato dove non corre rischi di persecuzione o danno grave, o dove è garantito un adeguato livello di protezione;
• l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, osta a una normativa nazionale che imponga al giudice un termine di otto giorni per decidere sul ricorso, quando tale termine non consenta di assicurare l’effettività delle norme sostanziali e delle garanzie procedurali del diritto dell’Unione.

Principi affermati

La sentenza conferma due principi centrali:

• i motivi di inammissibilità delle domande di asilo previsti dalla direttiva 2013/32 sono tassativi e non possono essere ampliati dal diritto nazionale;
• il ricorso effettivo in materia di protezione internazionale richiede un controllo giurisdizionale sostanziale e concreto, incompatibile con termini eccessivamente brevi se tali termini compromettono il pieno esame della controversia.