Sentenza n. 163/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza di primo grado deducendo l’erronea interpretazione dell’art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006. Secondo l’appellante, la gestione autonoma già esercitata prima del 2008 avrebbe dovuto essere salvaguardata senza necessità del consenso dell’Autorità d’ambito, poiché il rinvio all’art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006 avrebbe dovuto intendersi riferito alla formulazione originaria della disposizione, che non prevedeva tale consenso. In subordine, il Comune ha sostenuto che il consenso si sarebbe formato per silentium, in ragione della prolungata inerzia dell’Autorità d’ambito rispetto alle manifestazioni di volontà comunali di proseguire la gestione autonoma. Il Comune ha inoltre censurato il diniego relativo alla diversa deroga prevista dall’art. 147, comma 2-bis, lett. b), contestando l’accertata assenza di utilizzo efficiente della risorsa idrica e di tutela del corpo idrico. Ha dedotto, in particolare, l’esistenza dell’autorizzazione allo scarico, la conformità delle acque reflue ai parametri normativi, l’assenza di contestazioni da parte degli organi di controllo, l’adesione a un cronoprogramma di convergenza ARERA e l’assenza di procedure di infrazione europee. Ha infine sostenuto l’ammissibilità della documentazione prodotta in appello ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il rinvio operato dall’art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006 all’art. 148, comma 5, debba riferirsi alla formulazione di quest’ultima disposizione risultante dalla modifica del 2008, non a quella originaria. Pertanto, per la deroga all’obbligo di adesione alla gestione unitaria erano richiesti sia la gestione dell’intero servizio idrico integrato sia il previo consenso dell’Autorità d’ambito. La gestione unica e accentrata costituisce la regola, mentre la gestione autonoma rappresenta un’eccezione tassativa; la preesistenza della gestione comunale non consente di sottrarsi alle condizioni introdotte dalla disciplina successiva. Il Collegio ha ritenuto non decisivo il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 65/2019, interpretandola nel senso che il requisito del consenso non può essere applicato retroattivamente a gestioni pregresse, ma non nel senso di escludere l’applicazione della disciplina vigente per la successiva verifica della permanenza dei presupposti della deroga. Ha escluso anche la formazione del consenso per silentium: l’inerzia dell’Autorità d’ambito non può integrare un silenzio-assenso, sia perché la gestione autonoma è ammessa solo nei casi tassativi previsti dalla legge, sia perché l’art. 20, comma 4, l. n. 241/1990 esclude il silenzio-assenso nelle materie dell’ambiente e della salute pubblica. Quanto alla deroga di cui all’art. 147, comma 2-bis, lett. b), il giudice ha ribadito che i requisiti devono sussistere cumulativamente e che le gestioni rilevanti sono soltanto quelle legittimamente istituite e formalizzate in atti regolatori o provvedimenti amministrativi, non le gestioni meramente di fatto. Le carenze rilevate dall’Autorità d’ambito — perdite idriche, inosservanza dei criteri ARERA, mancanza o insufficienza dell’autorizzazione allo scarico, assenza di controlli interni sulla qualità delle acque, non valutabilità dell’acqua derivata e ordinanze di non potabilità — non sono state superate dalle deduzioni del Comune. L’adesione a uno schema di convergenza ARERA e l’assenza di procedure di infrazione europea non dimostrano, da sole, l’utilizzo efficiente della risorsa e la tutela del corpo idrico. La documentazione prodotta in appello è stata ritenuta, comunque, priva di rilevanza dirimente. Le spese del grado d’appello sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 147, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006

  «Sono fatte salve: a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148; b) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici [...] ; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico»

  La gestione unica e accentrata è la regola; le deroghe alla gestione autonoma sono eccezionali, tassative e soggette alla verifica dei requisiti previsti dalla disposizione.

• art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006, nel testo modificato dal d.lgs. n. 4/2008

  «L'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato è facoltativa [...] a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorità d'ambito competente»

  Il rinvio contenuto nell’art. 147, comma 2-bis, lett. a), deve intendersi riferito alla formulazione modificata nel 2008; per la deroga erano quindi necessari la gestione dell’intero servizio e il previo consenso dell’Autorità d’ambito.

• art. 147, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  «Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito [...] al quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche»

  La partecipazione all’ente di governo d’ambito e l’organizzazione unitaria del servizio costituiscono il modello ordinario.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  «Nel rispetto [...] del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale»

  Il principio di unicità della gestione conferma il carattere eccezionale delle gestioni autonome.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  «Le disposizioni del presente articolo non si applicano [...] agli atti e procedimenti riguardanti [...] la tutela della salute e della pubblica incolumità, [...] la tutela ambientale»

  L’inerzia dell’amministrazione non può determinare silenzio-assenso in materia di gestione del servizio idrico, riconducibile alla tutela ambientale e della salute pubblica.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La produzione documentale in appello è stata ritenuta comunque priva di rilevanza dirimente, a prescindere dalla relativa ammissibilità.

Massime di principio

• Nel sistema del servizio idrico integrato, la gestione unica e accentrata nell’ambito territoriale ottimale costituisce la regola, mentre la gestione comunale autonoma è ammessa soltanto nelle ipotesi eccezionali e tassative previste dall’art. 147, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006.
• Il rinvio dell’art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006 all’art. 148, comma 5, deve essere riferito alla formulazione di quest’ultima disposizione vigente dopo la novella del 2008; pertanto, la deroga alla gestione unitaria richiede, oltre alla gestione dell’intero servizio idrico integrato, il previo consenso dell’Autorità d’ambito.
• La prolungata inerzia dell’Autorità d’ambito non può integrare un consenso per silentium alla gestione autonoma del servizio idrico, poiché tale gestione è subordinata a una deroga legislativa tassativa e il silenzio-assenso è escluso nei procedimenti concernenti la tutela ambientale e la salute pubblica.
• Ai fini della deroga prevista dall’art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006, i requisiti dell’approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, della localizzazione delle sorgenti in aree tutelate, dell’utilizzo efficiente della risorsa e della tutela del corpo idrico devono sussistere cumulativamente.
• La nozione di gestione idrica autonoma esistente rilevante ai fini della deroga comprende soltanto una gestione legittimamente istituita e formalizzata in atti regolatori o provvedimenti amministrativi, non una conduzione meramente di fatto.
• La dimostrazione dell’efficienza della gestione autonoma non può essere sostituita dalla mera adesione a programmi di convergenza o dall’assenza di procedure di infrazione europea, quando persistano perdite idriche, inosservanza dei criteri regolatori e ulteriori carenze accertate dall’Autorità d’ambito.

Come è indicizzato