Tribunale, Sentenza T-116/22

Misure restrittive contro Belavia: inserimento e mantenimento negli elenchi

La pronuncia è resa in un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Belavia – Belarusian Airlines AAT avverso atti PESC e regolamenti di esecuzione relativi alle misure restrittive nei confronti della Bielorussia. La controversia riguarda il congelamento dei fondi e l’iscrizione della compagnia negli elenchi delle persone ed entità soggette a restrizioni.

Fatti e svolgimento del procedimento

Belavia, compagnia aerea con sede a Minsk e interamente detenuta dallo Stato bielorusso, è stata inserita negli elenchi controversi con gli atti del 2 dicembre 2021 e successivamente mantenuta con gli atti del 24 febbraio 2023. Il Consiglio ha fondato le misure su due nuclei di motivi: da un lato, il vantaggio tratto dal regime di Lukashenko; dall’altro, il contributo della compagnia alle attività del regime volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione.

La ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti iniziali e di mantenimento, contestando l’esistenza della base fattuale e il livello probatorio richiesto. Il Consiglio ha chiesto il rigetto del ricorso.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 29 TUE, base della decisione 2012/642/PESC;
• gli articoli 75 e 215 TFUE, richiamati per il regolamento n. 765/2006;
• l’articolo 47 della Carta, quale parametro del controllo giurisdizionale effettivo;
• l’articolo 4, paragrafo 1, lettere b) e c), punto i), della decisione 2012/642/PESC;
• l’articolo 2, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 765/2006, che rinvia ai criteri della decisione;
• le disposizioni sugli adattamenti del ricorso e sulle spese nel regolamento di procedura del Tribunale.

Criteri di controllo richiamati dal Tribunale

Il Tribunale ricorda che il controllo giurisdizionale ex articolo 47 della Carta impone di verificare che gli atti restrittivi siano fondati su una base fattuale sufficientemente solida. In caso di contestazione, spetta al Consiglio provare la fondatezza dei motivi posti a carico dell’entità interessata, mediante elementi concreti, precisi e concordanti valutati nel loro contesto complessivo.

Il Tribunale ribadisce inoltre che, trattandosi di misure preventive, basta che uno dei motivi di iscrizione sia sufficientemente preciso, concreto e fondato per giustificare la misura; l’eventuale infondatezza degli altri motivi non comporta di per sé l’annullamento dell’atto.

Valutazione dell’inserimento iniziale

Per gli atti iniziali, il Tribunale esamina anzitutto il motivo relativo al contributo alle attività del regime di Lukashenko volte ad agevolare l’attraversamento illegale delle frontiere esterne dell’Unione.

Il Consiglio aveva prodotto un insieme di fonti giornalistiche e di dati di traffico aereo che mostravano, in sintesi:

• il contesto del 2021, in cui le autorità bielorusse avrebbero incoraggiato il trasferimento di cittadini di paesi terzi in Bielorussia per poi indirizzarli verso le frontiere dell’Unione;
• l’arrivo a Minsk, a bordo di voli Belavia, di cittadini di paesi terzi provenienti da Beirut, Dubai e Istanbul;
• l’aumento dei voli e delle capacità di trasporto su alcune rotte;
• l’intermediazione di operatori turistici nella vendita dei biglietti.

Il Tribunale ritiene che tali elementi, considerati nel contesto, fossero sufficienti per dimostrare che, al momento dell’adozione degli atti iniziali, cittadini di paesi terzi si erano recati a Minsk su voli Belavia con l’intenzione di attraversare illegalmente le frontiere esterne dell’Unione, e che la compagnia aveva contribuito a facilitare tali spostamenti, anche tramite l’incremento dell’offerta di voli.

Obiezioni della ricorrente sugli atti iniziali

Belavia sosteneva, tra l’altro, che altre compagnie operassero rotte analoghe, che i propri voli fossero redditizi e non noleggiati dallo Stato, che essa avesse rispettato le regole sui visti e che non svolgesse attività diverse dalla gestione dei voli.

Il Tribunale respinge tali argomenti, osservando che:

• la possibile responsabilità di altri vettori non esclude quella della ricorrente;
• il fatto che i voli fossero redditizi o non noleggiati non elimina il loro inserimento nel quadro delle attività del regime;
• il rispetto delle procedure di check-in e dei visti non impedisce che il trasporto aereo fosse funzionale al sistema di agevolazione organizzato dal regime;
• taluni argomenti della ricorrente erano inconferenti rispetto ai motivi contestati.

Conclude quindi che il motivo unico è infondato e respinge la domanda di annullamento degli atti iniziali.

Riesame e mantenimento dell’iscrizione

Quanto agli atti di mantenimento, il Tribunale sottolinea che il Consiglio, nel riesame periodico, deve aggiornare la propria valutazione e verificare se le circostanze restino attuali. Può usare gli stessi elementi probatori solo se i motivi restano invariati e il contesto non è divenuto obsoleto.

Nel caso di Belavia, il Tribunale accerta che il Consiglio aveva di fatto ammesso che le prove originarie non erano più attuali in relazione ai voli dal Libano e dagli Emirati arabi uniti. Inoltre, per la rotta Istanbul-Minsk, gli elementi addotti non dimostravano più, alla data degli atti di mantenimento, il coinvolgimento della compagnia in attività di agevolazione dell’attraversamento illegale delle frontiere.

Da ciò deriva un errore di valutazione nella parte dei motivi di mantenimento relativi al contributo della compagnia alle attività del regime di Lukashenko.

Vantaggio tratto dal regime di Lukashenko

Il Tribunale, però, esamina autonomamente il secondo nucleo motivazionale: il vantaggio tratto da Belavia dal regime di Lukashenko.

Il Consiglio si era basato su dichiarazioni pubbliche del presidente Lukashenko che promettevano il pieno sostegno statale alla compagnia dopo le restrizioni dell’Unione, e su elementi successivi che mostravano l’apertura di nuove rotte verso la Russia, nonché un rafforzamento della cooperazione aeronautica tra Bielorussia e Russia.

Il Tribunale ritiene che tali elementi costituiscano un complesso di indizi sufficientemente preciso e concordante per dimostrare che la compagnia abbia tratto un beneficio concreto dal sostegno del regime. Le obiezioni della ricorrente, incluse quelle relative all’assenza di conseguenze commerciali immediate, non sono tali da smentire la prova addotta dal Consiglio.

Poiché questo motivo è da solo sufficiente a giustificare il mantenimento dell’iscrizione, la censura relativa al diverso motivo viene dichiarata ininfluente ai fini dell’esito del ricorso.

Decisione e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna Belavia alle spese, comprese quelle del procedimento sommario.

Principi desumibili dalla pronuncia

La sentenza conferma che, in materia di misure restrittive, il Consiglio deve dimostrare con elementi concreti e aggiornati il persistere dei presupposti dell’iscrizione. Tuttavia, se uno dei motivi di iscrizione o mantenimento è autonomamente provato e sufficiente, il ricorso resta infondato anche quando un altro motivo risulti viziato da errore di valutazione.