Cassazione Civile, Ordinanza n. 21650/2021 del 28/07/2021

Esito

La controversia

La società, quale capogruppo mandataria dell'ATI incaricata dell'intervento sulle ex caserme Passalacqua e Santa Marta a Verona, ha chiesto decreto ingiuntivo contro la Regione per ottenere la parte residua di un finanziamento pubblico già concesso in via definitiva e in parte erogato. Sosteneva che la pretesa avesse natura di diritto soggettivo e che la controversia riguardasse solo un rapporto patrimoniale derivante da una convenzione quadro di natura contrattuale, non da atti autoritativi. La Regione ha opposto il decreto eccependo la giurisdizione ordinaria e deducendo gravi inadempimenti della società rispetto agli obblighi assunti nel protocollo d'intesa del 2 agosto 2013, collegato all'accordo di programma tra Ministero e Regione e alla finalità pubblica del programma di edilizia a canone sostenibile. La società ha quindi chiesto il regolamento preventivo di giurisdizione per ottenere la declaratoria di giurisdizione del giudice ordinario; la Regione e il Procuratore generale hanno chiesto invece la giurisdizione amministrativa. La controversia ruota intorno alla qualificazione del protocollo d'intesa e alla fonte del finanziamento, nonché alla natura delle contestazioni regionali sulla revoca/decadenza del contributo e sugli inadempimenti del soggetto attuatore.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Ha ritenuto che la domanda monitoria della società e l'opposizione della Regione investissero l'esecuzione di un accordo sostitutivo o integrativo di provvedimento amministrativo, inserito in una sequenza procedimentale pubblicistica finalizzata alla concessione ed erogazione di finanziamenti per un programma di riqualificazione urbana. Ha considerato irrilevante la convenzione quadro invocata dalla ricorrente, perché non era la fonte del contributo e non coinvolgeva il soggetto erogatore. Le parti sono state rimesse davanti al giudice amministrativo anche per le spese.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  È stato utilizzato per il regolamento preventivo di giurisdizione.

• art. 11 L. 7 agosto 1990, n. 241

  Il protocollo d'intesa è stato ricondotto agli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  Le controversie sulla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento e degli accordi tra pubbliche amministrazioni sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. f), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  Richiamato dalla Regione, ma non decisivo nella motivazione finale.

• art. 34 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Richiamato nel protocollo come possibile base per convenzioni o accordi di programma attuativi.

• art. 1453 c.c.

  Invocato dalla ricorrente per sostenere la natura privatistica delle contestazioni, ma ritenuto non dirimente ai fini della giurisdizione.

• art. 2, comma 285, L. 24 dicembre 2007, n. 244

  Richiamato nella ricostruzione del programma di alloggi a canone sostenibile e della durata vincolata della locazione.

• L. 8 agosto 1992, n. 359

  Citata indirettamente nel riferimento al canone concordato calcolato ai sensi della normativa sulla locazione abitativa.

• L. 9 dicembre 1998, n. 431

  Richiamata per la determinazione del canone agevolato degli alloggi.

Massime di principio

• Quando la controversia riguarda l'esecuzione di un protocollo o accordo inserito in un procedimento amministrativo volto alla concessione di un finanziamento pubblico, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo se l'accordo integra o sostituisce il provvedimento amministrativo e la lite investe le condizioni di erogazione, i tempi e gli obblighi del soggetto attuatore.
• Ai fini del riparto di giurisdizione non conta che le parti deducano anche profili di inadempimento di matrice civilistica: se tali profili sono geneticamente collegati all'accordo procedimentale e alla funzione pubblicistica del finanziamento, la controversia resta attratta alla giurisdizione esclusiva amministrativa.
• La convenzione o l'accordo privato non rileva per fondare la giurisdizione ordinaria quando non costituisce la fonte del finanziamento controverso e non coinvolge il soggetto pubblico erogatore, mentre rileva l'atto che disciplina concessione, erogazione e revoca del contributo.
• Non è ammissibile un frazionamento della tutela tra giudice ordinario e amministrativo quando il rapporto è stato considerato unitariamente dal legislatore come rapporto pubblico e la decisione richiede l'esame dell'intera sequenza procedimentale.
• La presenza di un soggetto privato tra i partecipanti all'accordo procedimentale non esclude la giurisdizione amministrativa, perché la disciplina degli accordi integrativi o sostitutivi presuppone proprio una parte privata titolare di posizioni soggettive diverse dall'interesse legittimo.

Come è indicizzato