Sentenza n. 54/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto della Questura di Messina che aveva rigettato l'istanza autorizzatoria sul presupposto del mancato rispetto delle distanze minime previste dalla legge regionale siciliana n. 24/2020 rispetto a una chiesa e a una scuola primaria. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, lamentando la mancata comunicazione del preavviso di rigetto e contestando di aver ricevuto la comunicazione del 6 maggio 2025, richiamata nel decreto. Con il secondo motivo ha dedotto l'errata applicazione degli artt. 1 e 6 della l.r. n. 24/2020, nonché eccesso di potere e violazione della determinazione ADM del 5 luglio 2022, sostenendo che il cosiddetto distanziometro si applica ai locali destinati prevalentemente al gioco con vincita in denaro mediante gli apparecchi di cui all'art. 110, commi 6 e 7, TULPS, mentre l'attività progettata consisteva esclusivamente nell'installazione di quattro biliardi, qualificabili come giochi di abilità senza vincita in denaro. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per danno emergente, costituito dai canoni di locazione, e lucro cessante, relativo ai mancati introiti. La ricorrente ha infine chiesto la condanna per responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda annullatoria. Ha ritenuto fondato il primo motivo, poiché l'Amministrazione non ha provato la comunicazione del preavviso di rigetto né ha prodotto la nota del 6 maggio 2025. Ha escluso l'applicabilità dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: la modifica introdotta dall'art. 12 d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020, esclude la sanatoria processuale per la violazione dell'art. 10-bis. Inoltre, il diniego non aveva natura meramente vincolata, implicando l'interpretazione dell'ambito applicativo della l.r. n. 24/2020 e una valutazione sulla prevalenza dell'attività di gioco con vincita in denaro. Il Collegio ha aggiunto che, anche ove l'atto fosse stato qualificato come vincolato, la partecipazione procedimentale sarebbe stata comunque rilevante, perché avrebbe potuto consentire alla società di illustrare la corretta qualificazione dell'attività proposta. Ha ritenuto fondato anche il secondo motivo: la l.r. n. 24/2020, da interpretare restrittivamente in quanto limitativa della libertà di iniziativa economica, circoscrive il distanziometro ai locali adibiti prevalentemente al gioco con vincita in denaro. I biliardi indicati nell'istanza rientrano invece tra i giochi di abilità senza distribuzione di premi in denaro di cui all'art. 110, comma 7, lett. c-ter), TULPS, e la loro inclusione nell'elenco AMEE costituiva un elemento contrario all'applicazione del distanziometro. Non risultava inoltre la presenza di ulteriori apparecchi idonei a determinare la prevalenza di giochi con vincita in denaro. Il diniego è stato quindi annullato, con obbligo per l'Amministrazione di riesercitare il potere nel rispetto delle garanzie partecipative e dell'effetto conformativo della sentenza. La domanda risarcitoria è stata rigettata perché l'annullamento non accertava in via definitiva la spettanza dell'autorizzazione e residuavano significativi margini di discrezionalità amministrativa nella riedizione del potere. È stata altresì rigettata la domanda ex art. 96 c.p.c., non ravvisandosi un superamento dei limiti della normale dialettica processuale. Le Amministrazioni sono state condannate alle spese, liquidate in euro 3.000, oltre accessori, nonché alla rifusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 86 TULPS

  Costituisce la base autorizzatoria per l'esercizio dell'attività di sala pubblica per giochi leciti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’Amministrazione, nei procedimenti a istanza di parte, deve comunicare i motivi che ostano all’accoglimento della domanda prima dell’adozione di un provvedimento negativo.

  La mancata comunicazione del preavviso di rigetto determina l'illegittimità dell'atto; l'Amministrazione deve provare l'avvenuta comunicazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il meccanismo di sanatoria processuale non è applicabile ai provvedimenti adottati in violazione dell'art. 10-bis.

• art. 12 d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Ha modificato l'art. 21-octies, comma 2, escludendo espressamente la sanatoria processuale per la violazione dell'art. 10-bis.

• artt. 1 e 6 l.r. Sicilia n. 24/2020

  Ai fini dell’applicazione della presente legge, per sale da gioco si intendono tutti i locali adibiti prevalentemente all’attività del gioco con vincita in denaro praticato mediante gli apparecchi descritti dai commi 6 e 7 dell’articolo 110 del Testo Unico.

  Il distanziometro regionale si applica ai locali destinati prevalentemente al gioco con vincita in denaro e non a una sala destinata esclusivamente a biliardi privi di vincita in denaro.

• art. 110, comma 7, lett. c-ter), TULPS

  I biliardi sono qualificati come apparecchi per giochi di abilità senza distribuzione di premi in denaro.

• art. 110, comma 7.1, TULPS

  L'elenco AMEE, nel quale sono inclusi i biliardi, costituisce un elemento indicativo della loro appartenenza agli apparecchi basati sulla sola abilità e privi di vincita in denaro.

• art. 41 Cost.

  Le misure di contrasto alla ludopatia, incidendo sulla libertà di iniziativa economica privata, sono disposizioni eccezionali da interpretare restrittivamente.

• art. 96 c.p.c.

  La condanna per responsabilità aggravata richiede una condotta processuale eccedente i limiti della normale dialettica giudiziaria, non ravvisata nel caso concreto.

Massime di principio

• Nei procedimenti amministrativi avviati su istanza di parte, la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 è invalidante e non può essere neutralizzata mediante il meccanismo di cui all'art. 21-octies, comma 2, quando il provvedimento sia stato adottato in violazione dell'art. 10-bis.
• Il diniego di un'autorizzazione non è meramente vincolato quando richiede all'Amministrazione di interpretare l'ambito applicativo della disciplina e di valutare la riconducibilità dell'attività proposta ai presupposti normativi del divieto o della limitazione.
• Anche nei procedimenti vincolati la partecipazione procedimentale conserva rilievo quando l'apporto del privato possa contribuire alla ricostruzione dei fatti o all'esatta interpretazione delle norme applicabili.
• La disciplina regionale sul distanziometro, in quanto limitativa della libertà di iniziativa economica e diretta al contrasto del gioco d'azzardo patologico, è di stretta interpretazione e si applica soltanto ai locali adibiti prevalentemente al gioco con vincita in denaro secondo la definizione normativa.
• Una sala destinata esclusivamente a biliardi qualificati come giochi di abilità senza distribuzione di premi in denaro non rientra, in assenza di ulteriori apparecchi da gioco, nella nozione di locale soggetto al distanziometro previsto per le sale da gioco con vincita in denaro.
• Quando l'annullamento dell'atto impone la riedizione del potere e non accerta definitivamente la spettanza del bene della vita, la domanda risarcitoria non può essere accolta prima della nuova determinazione dell'Amministrazione, permanendo margini significativi di discrezionalità.

Come è indicizzato