Sentenza n. 6806/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR deducendo l’omesso o insufficiente esame delle risultanze documentali e processuali, l’omessa ammissione di CTU o verificazione, l’omessa motivazione su alcuni motivi di primo grado, la violazione delle garanzie partecipative, l’applicazione sproporzionata della demolizione in luogo di misure alternative, il preteso legittimo affidamento, l’incompetenza del Comune rispetto all’autorità demaniale marittima e l’erronea qualificazione dell’opera come abusiva. Sostenevano che la piattaforma fosse provvisoria e funzionale ai lavori di restauro autorizzati, che costituisse il ripristino di manufatti preesistenti e che l’area non fosse demaniale. Il Comune eccepiva inoltre l’inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica all’Agenzia del Demanio, quale controinteressata necessaria, nonché per mancata impugnazione dell’ordinanza demaniale successiva di sgombero e ripristino.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta di rinvio, ritenendo che la CTU disposta nel giudizio civile sulla titolarità dell’area non integrasse una pregiudizialità necessaria né fosse decisiva, poiché i provvedimenti si fondavano anche su autonome ragioni. Ha ritenuto ammissibile l’esame in appello della ritualità del ricorso di primo grado, non essendosi formato alcun giudicato sul punto. Ha accolto l’eccezione del Comune relativa alla mancata notifica all’Agenzia del Demanio: la contestazione della natura demaniale dell’area incideva direttamente sulla sfera giuridica dell’Agenzia, che era quindi controinteressata necessaria; l’omissione rendeva inammissibile l’intero ricorso di primo grado. Ha inoltre ritenuto fondata l’ulteriore eccezione relativa alla mancata impugnazione dell’ordinanza demaniale di rilascio e ripristino, i cui presupposti e dispositivi erano divenuti inoppugnabili, con conseguente assenza di utilità concreta dell’eventuale annullamento della sola ordinanza di demolizione. In ogni caso, ha giudicato infondati i motivi nel merito: la banchina in cemento armato, di circa 612-650 mq, non era opera precaria e richiedeva un autonomo titolo edilizio; non era compresa nel permesso di costruire relativo al restauro della villa; la preesistenza di manufatti analoghi non legittimava una nuova opera significativamente diversa senza nuovo titolo; la competenza repressiva del Comune ex art. 35 d.P.R. 380/2001 concorreva con quella dell’autorità marittima ex art. 54 cod. nav.; le sanzioni erano vincolate e non soggette a valutazioni discrezionali, sicché non sussistevano vizi di partecipazione, proporzionalità o affidamento; la demolizione era l’unica sanzione applicabile in ragione della natura demaniale e dei vincoli paesaggistici e culturali. Il sopralluogo congiunto di Comune, Capitaneria e Soprintendenza forniva una base istruttoria sufficiente e non occorreva disporre verificazione o CTU. La natura demaniale risultava inoltre dal decreto di trasferimento prodotto dagli stessi appellanti, dal quale le particelle risultavano intestate al Demanio dello Stato. L’appello è stato quindi definito dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo; gli appellanti sono stati condannati alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 per ciascuna amministrazione resistente.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis c.p.a.

  nei casi eccezionali, in presenza dei quali ... è consentito il rinvio della discussione della causa

  La pendenza di un giudizio civile e una CTU sulla titolarità dell’area non giustificano il rinvio quando non sussista pregiudizialità necessaria e l’accertamento non sia decisivo per la controversia amministrativa.

• art. 8, comma 1 c.p.a.

  valutata la questione incidentalmente

  La natura demaniale del bene può essere esaminata incidentalmente dal giudice amministrativo quando rilevi ai fini della decisione sull’impugnazione.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  La competenza comunale a reprimere interventi edilizi abusivi su area demaniale concorre con la competenza dell’autorità demaniale marittima e fonda l’ordine di demolizione.

• art. 54 codice della navigazione

  La competenza dell’autorità marittima in materia di occupazione abusiva del demanio marittimo opera in parallelo, e non in via esclusiva, rispetto ai poteri repressivi edilizi comunali.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  Gli interventi sui beni culturali richiedono l’autorizzazione della Soprintendenza per ciascuna tipologia di intervento, anche quando l’opera sia dedotta come precaria.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L’autorizzazione paesaggistica non copre opere diverse da quelle autorizzate e può prescrivere la preventiva concorde definizione delle modalità esecutive con la Soprintendenza.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  In presenza di interventi abusivi su area sottoposta a vincolo paesaggistico, la demolizione e il ripristino costituiscono la sanzione applicabile nei casi considerati dalla decisione.

• art. 21-octies, comma 2 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non conducono all’annullamento quando il contenuto del provvedimento vincolato non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione non è necessaria quando gli accertamenti amministrativi risultino completi e la parte non abbia fornito almeno un principio di prova a sostegno delle proprie allegazioni.

• art. 67 c.p.a.

  La CTU non deve essere disposta quando l’accertamento tecnico richiesto non è decisivo e il quadro probatorio è già sufficiente.

Massime di principio

• La mancata notifica del ricorso all’ente pubblico titolare o responsabile del bene è causa di inammissibilità dell’intero ricorso quando l’impugnazione incida direttamente sulla sua sfera giuridica, anche se la contestazione della titolarità costituisce soltanto uno dei motivi dedotti.
• Quando un secondo provvedimento amministrativo, non impugnato, ribadisce l’abusività dell’intervento, la natura pubblica o vincolata dell’area e dispone autonomamente il ripristino, l’eventuale annullamento del primo provvedimento non arreca un’utilità concreta al ricorrente; gli elementi non contestati diventano inoppugnabili.
• Una struttura in cemento armato di rilevanti dimensioni non può essere qualificata come opera precaria in ragione della sua asserita funzionalità temporanea ai lavori principali; essa richiede un autonomo titolo edilizio, non potendo essere ricompresa in un titolo avente oggetto diverso e specifico.
• La competenza comunale alla repressione degli abusi edilizi realizzati su area demaniale ai sensi dell’art. 35 d.P.R. 380/2001 concorre con i poteri dell’autorità marittima previsti dall’art. 54 cod. nav., senza essere esclusa dalla localizzazione dell’abuso sul demanio marittimo.
• Gli ordini di demolizione e ripristino per illeciti edilizi permanenti hanno natura vincolata; pertanto, non richiedono una ponderazione discrezionale dell’interesse pubblico e non sono normalmente censurabili per sproporzione, lesione dell’affidamento o carenze partecipative quando siano accertati i presupposti dell’abuso.
• Il rinvio del giudizio amministrativo per la pendenza di una controversia civile è escluso quando il giudizio civile non integri una pregiudizialità necessaria e l’accertamento richiesto non sia comunque decisivo, perché il provvedimento impugnato è sorretto da autonome ragioni di legittimità.

Come è indicizzato