Cassazione Civile, Ordinanza n. 29512/2024 del 15/11/2024

Esito

La controversia

I medici avevano agito per ottenere, nei confronti delle amministrazioni statali, il pagamento delle differenze economiche e contributive asseritamente maturate per la mancata corresponsione di una "remunerazione adeguata" prevista dalle direttive europee in materia di formazione specialistica dei medici, ovvero il risarcimento del danno da tardiva trasposizione delle direttive. In particolare sostenevano che: a) l'art. 6 del d.lgs. n. 257/1991, attuativo delle direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, riconosceva una borsa di studio da incrementare annualmente e da rideterminare ogni tre anni, meccanismi poi illegittimamente bloccati da sopravvenute norme finanziarie; b) il d.lgs. n. 368/1999, che aveva introdotto un diverso contratto di formazione specialistica con trattamento economico più alto, avrebbe dato attuazione solo tardiva e solo dal 2006-2007 al principio di adeguata remunerazione; c) la Corte d'appello aveva quindi errato nel negare sia il diritto alla remunerazione adeguata, sia il diritto agli aumenti annuali e triennali della borsa di studio per i periodi antecedenti. Con il primo motivo deducevano violazione di varie direttive UE, del d.lgs. n. 257/1991, del d.lgs. n. 368/1999 e dei precedenti della CGUE (Carbonari e Gozza), sostenendo che il principio di remunerazione adeguata fosse sin dall'origine sufficientemente preciso e che l'ordinamento interno fosse rimasto inadempiente fino alla piena operatività del nuovo sistema. Con il secondo motivo denunciavano violazione dell'art. 6 del d.lgs. n. 257/1991 e delle norme finanziarie che avevano bloccato gli adeguamenti, sostenendo che, almeno per i corsi frequentati prima del 31 dicembre 1997, sarebbe rimasta ferma la rideterminazione triennale, non essendo ancora intervenuti tutti i blocchi legislativi richiamati dalla Corte territoriale.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha dichiarato inammissibile il primo motivo ai sensi dell'art. 360-bis, n. 1, c.p.c., perché la questione era già risolta in modo consolidato dalla giurisprudenza di legittimità: la direttiva 93/16/CEE non introduceva un nuovo obbligo sulla misura della remunerazione, ma era meramente compilativa; l'Italia aveva adempiuto agli obblighi comunitari con il d.lgs. n. 257/1991; il d.lgs. n. 368/1999 costituiva una successiva scelta discrezionale del legislatore, non un necessario adeguamento imposto dal diritto UE. Ha rigettato il secondo motivo perché la giurisprudenza consolidata, ribadita anche dalle Sezioni Unite, ha affermato che per gli anni accademici dal 1992/1993 al 2005/2006 l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi non è soggetto né all'indicizzazione al costo della vita né all'adeguamento triennale, in conseguenza del blocco disposto da una serie di leggi finanziarie e di spesa pubblica che hanno congelato la misura della borsa e dei relativi finanziamenti. La Corte ha inoltre escluso la necessità di rinvio pregiudiziale alla CGUE e ha confermato che non vi erano dubbi di costituzionalità idonei a incidere sull'esito. Nessuna statuizione sulle spese di legittimità, poiché le amministrazioni intimate non avevano svolto difese sostanziali; disposto l'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. n. 257/1991

  borse di studio con incremento annuale e rideterminazione triennale

  ha attuato le direttive comunitarie allora vigenti riconoscendo una borsa di studio ai medici specializzandi; i meccanismi di adeguamento previsti dalla norma sono stati poi bloccati da successive leggi finanziarie e non sono revivisciti per il periodo in contestazione

• artt. 37 e ss. d.lgs. n. 368/1999

  contratto annuale di formazione lavoro, rinnovabile di anno in anno

  hanno introdotto un nuovo sistema di formazione specialistica con contratto e trattamento economico differente, ma la loro operatività è stata differita al 2006-2007; tale disciplina è frutto di una scelta discrezionale nazionale

• art. 46, comma 2, d.lgs. n. 368/1999

  operatività dall'anno accademico 2006-2007

  fissa il momento di decorrenza del nuovo sistema di formazione specialistica e del relativo trattamento economico

• art. 32, comma 12, L. n. 449/1997

  a partire dal 1998 resta consolidata ... la quota ... destinata al finanziamento delle borse di studio

  ha congelato la quota di finanziamento e ha escluso gli aggiornamenti previsti dall'art. 6 del d.lgs. n. 257/1991 per il triennio 1998-2000, incidendo sull'intero meccanismo di adeguamento

• art. 36, comma 1, L. n. 289/2002

  cristallizzazione delle borse di studio sino al 2005

  ha confermato il blocco del meccanismo di adeguamento e la stabilizzazione dell'importo delle borse di studio

• art. 7, comma 5, d.l. n. 384/1992, conv. in L. n. 438/1992

  blocco con effetti convergenti e senza soluzione di continuità

  fa parte della sequenza normativa che ha congelato gli aggiornamenti delle borse di studio dei medici specializzandi

• art. 3, comma 36, L. n. 537/1993

  blocco con effetti convergenti e senza soluzione di continuità

  concorre, insieme alle altre norme finanziarie, a sospendere gli aumenti automatici e triennali

• art. 1, comma 66, L. n. 662/1996

  blocco con effetti convergenti e senza soluzione di continuità

  prosegue il congelamento degli aggiornamenti della borsa di studio

• art. 1, comma 33, L. n. 549/1995

  interpretazione del blocco retroattivo

  ha confermato il blocco degli adeguamenti, ritenuto legittimo anche dalla Corte costituzionale

• art. 22 L. n. 488/1999

  blocco con effetti convergenti e senza soluzione di continuità

  si inserisce nella sequenza di norme che hanno impedito l'adeguamento degli importi

• art. 1, comma 212, L. n. 266/2005

  proroga per il triennio 2006-2008

  ha prorogato il blocco già stabilito dall'art. 36 L. n. 289/2002

• art. 41, comma 7, d.l. n. 207/2008, conv. in L. n. 14/2009

  proroga delle disposizioni ... per gli anni 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013

  ha ulteriormente prorogato il regime di congelamento delle disposizioni sul finanziamento delle borse di studio

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso

  comporta, in caso di rigetto, l'obbligo del versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto

• direttiva 75/362/CEE

  ha previsto che i medici specializzandi ricevessero un'adeguata remunerazione, poi attuata dal legislatore italiano con il d.lgs. n. 257/1991

• direttiva 75/363/CEE

  rientra nel complesso delle direttive originarie che imponevano una remunerazione adeguata ai medici specializzandi

• direttiva 82/76/CEE

  contiene per la prima volta il riferimento alla 'adeguata rimunerazione', recepito dal d.lgs. n. 257/1991

• direttiva 93/16/CEE

  è stata qualificata come testo meramente compilativo, di coordinamento e aggiornamento delle direttive precedenti, privo di innovazione quanto alla misura della remunerazione

• direttiva 2005/36/CE

  richiamata dai ricorrenti, ma non rilevante ai fini dell'esito perché la Corte ha ritenuto consolidato il quadro interpretativo

• art. 360-bis, n. 1, c.p.c.

  consente la declaratoria di inammissibilità del motivo quando la questione è già stata risolta dalla giurisprudenza di legittimità in modo consolidato

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  norma processuale che ha regolato la trattazione camerale del ricorso

• art. 3 Cost.

  la Corte esclude che il differimento dell'entrata in vigore della disciplina più favorevole sia irragionevole o violi il principio di uguaglianza

• art. 36 Cost.

  ritenuto non applicabile al contratto di formazione specialistica, che non integra rapporto di lavoro subordinato né parasubordinato

Massime di principio

• Le direttive europee che richiedono una remunerazione adeguata per i medici specializzandi non impongono, di per sé, un importo predeterminato: la concreta soglia della remunerazione è rimessa alla discrezionalità del legislatore nazionale, nei limiti delle esigenze di finanza pubblica.
• La direttiva 93/16/CEE non ha carattere innovativo rispetto alle precedenti direttive in materia di formazione specialistica medica, ma si limita a riordinare e coordinare il testo normativo già vigente; ne consegue che non può essere invocata per pretendere l'applicazione retroattiva del regime introdotto dal d.lgs. n. 368/1999.
• Per i medici specializzandi iscritti negli anni accademici dal 1992/1993 al 2005/2006 l'importo della borsa di studio non è soggetto né all'indicizzazione automatica al costo della vita né all'adeguamento triennale, poiché una successione di norme finanziarie ha congelato in modo continuo i meccanismi di aumento previsti dall'art. 6 del d.lgs. n. 257/1991.
• Il contratto di formazione specialistica introdotto dal d.lgs. n. 368/1999 non integra un rapporto di lavoro subordinato e non consente di applicare direttamente il parametro dell'art. 36 Cost. sulla proporzionalità e sufficienza della retribuzione.
• Quando una questione è già definita da un orientamento di legittimità consolidato, il motivo che ne sollecita il riesame può essere dichiarato inammissibile ex art. 360-bis, n. 1, c.p.c.; inoltre, non è necessario il rinvio pregiudiziale alla CGUE se il diritto UE non contiene criteri ulteriori per determinare la remunerazione adeguata.

Come è indicizzato