Sentenza n. 1365/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera ART n. 201/2025 deducendo, con tre motivi, violazione della direttiva 2012/34/UE, dell'art. 37 del d.l. n. 201/2011, degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 112/2015, dell'art. 3 della l. n. 241/1990 e della disciplina regolatoria approvata con la delibera ART n. 95/2023, nonché difetto di competenza funzionale, contraddittorietà, difetto di motivazione, illogicità manifesta, sproporzione e violazione dei principi di autonomia gestionale ed equilibrio economico-finanziario del gestore. Con il primo motivo ha contestato l'esclusione dei maggiori costi del lavoro derivanti dal nuovo CCNL, sostenendo che il contratto collettivo dovesse essere considerato una sopravvenienza normativa o comunque un costo necessario e incidente sull'equilibrio economico-finanziario del gestore. Con il secondo motivo ha contestato l'esclusione dei maggiori costi per le attività di security, affermando che essi derivassero da prescrizioni e atti delle autorità pubbliche, assimilabili a un factum principis. Con il terzo motivo ha censurato direttamente la misura 10.5 della delibera n. 95/2023, sostenendo che l'aggiornamento tariffario non avrebbe dovuto essere limitato alle sole sopravvenienze normative e regolamentari, ma avrebbe dovuto comprendere ogni sopravvenienza idonea a determinare incrementi di costo. In udienza il TAR ha prospettato l'inammissibilità parziale del terzo motivo, ove diretto a ottenere una pronuncia manipolativa della misura regolatoria.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso infondato quanto ai primi due motivi e inammissibile, oltre che comunque infondato, quanto al terzo. Ha affermato che la misura 10.5 della delibera ART n. 95/2023 introduce un meccanismo eccezionale rispetto alla regola della predeterminazione dei costi sull'anno base e consente l'aggiornamento annuale soltanto per oneri incrementali effettivamente derivanti dall'entrata in vigore di nuove disposizioni normative o regolamentari, o di altre disposizioni non previste ex ante, secondo il perimetro definito dalla regolazione. L'ART è competente a verificare la corretta applicazione dei criteri tariffari e non è limitata al mero controllo dell'equilibrio economico del gestore. Il rinnovo del CCNL non costituisce fonte normativa né sopravvenienza normativa o regolamentare: il contratto collettivo di diritto comune ha natura negoziale e privatistica, mentre l'incremento del costo del lavoro derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi non è imprevedibile. Inoltre, la ricorrente non ha fornito prova documentale della concreta compromissione dell'equilibrio economico-finanziario del gestore. Quanto ai costi di security, la ricorrente non ha prodotto provvedimenti impositivi riconducibili a un factum principis; la documentazione consisteva in verbali di riunioni contenenti ipotesi di impegni, dai quali risultava che RFI aveva assunto autonomamente gli impegni. In ogni caso, tali incrementi non risultavano determinati da sopravvenienze normative o regolamentari idonee a renderli strutturali. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile perché, se interpretato come domanda manipolativa volta a sostituire la nozione di sopravvenienza normativa con quella di qualunque sopravvenienza di fatto, eccede i poteri del giudice amministrativo; se interpretato come domanda meramente demolitoria, difetta di utilità concreta, poiché l'eliminazione della misura 10.5 farebbe venir meno anche la possibilità di riconoscere gli incrementi derivanti da sopravvenienze normative e regolamentari. La censura è stata comunque ritenuta infondata: la misura 10.5 non contrasta con la direttiva 2012/34/UE né con gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 112/2015, e i costi esclusi dall'aggiornamento annuale potranno, ove ne ricorrano i presupposti, concorrere alla determinazione della base costi del successivo periodo regolatorio. Il ricorso è stato quindi in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• Misura 10.5 dell'Allegato A alla delibera ART n. 95/2023

  Il valore dei costi operativi, determinati ex ante in applicazione della dinamica di cui al paragrafo 10.2, è adeguato annualmente in esito alla procedura di monitoraggio annuale sopra definita, al fine di tenere conto dell’effettivo verificarsi degli oneri incrementali previsti ex ante e conseguenti all’entrata in vigore di nuove disposizioni normative e/o regolamentari, oppure all’entrata in vigore di altre disposizioni, non previste ex ante.

  La misura introduce un meccanismo eccezionale di aggiornamento annuale dei costi e consente di valorizzare soltanto gli oneri incrementali riconducibili al perimetro delle sopravvenienze normative o regolamentari, o delle altre disposizioni non previste ex ante, secondo i criteri della regolazione.

• art. 37, comma 2, lett. b), d.l. n. 201/2011

  A definire, se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati dei servizi dei trasporti nazionali e locali, i criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l’equilibrio economico delle imprese regolate, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori.

  Attribuisce all'ART il potere di definire i criteri tariffari, contemperando equilibrio economico delle imprese regolate, efficienza produttiva e contenimento dei costi.

• art. 37, comma 2, lett. c), d.l. n. 201/2011

  A verificare la corretta applicazione da parte dei soggetti interessati dei criteri fissati ai sensi della lettera b).

  Legittima l'ART a verificare se le richieste di incremento dei costi siano riconducibili ai criteri tariffari previamente stabiliti.

• art. 39 Cost.

  Il contratto collettivo non assume efficacia obbligatoria erga omnes secondo il modello costituzionale previsto, in assenza della registrazione e del riconoscimento della personalità giuridica delle organizzazioni sindacali.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Contratti e accordi collettivi nazionali di lavoro.

  La possibilità di dedurre in cassazione la violazione o falsa applicazione dei contratti collettivi nazionali non ne muta la natura negoziale e privatistica, ma opera ai fini dello specifico controllo di legittimità affidato alla Corte di cassazione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di sottoporre alle parti questioni rilevate d'ufficio, tra cui, nel caso concreto, i profili di inammissibilità parziale del terzo motivo.

• art. 4 direttiva 2012/34/UE

  Il principio di indipendenza del gestore dell'infrastruttura non esclude il potere dell'autorità di regolazione di verificare la corretta applicazione dei criteri tariffari.

• artt. 16 e 17 d.lgs. n. 112/2015

  Le disposizioni sull'equilibrio economico-finanziario e sui canoni di utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria non impongono di riconoscere, nell'aggiornamento annuale, ogni incremento di costo non riconducibile alle sopravvenienze individuate dalla misura regolatoria.

Massime di principio

• Quando un modello regolatorio stabilisce ex ante la base dei costi per l'intero periodo regolatorio, un meccanismo di aggiornamento annuale costituisce eccezione e può essere applicato soltanto nei limiti e secondo i presupposti espressamente definiti dalla regolazione.
• Il rinnovo di un contratto collettivo nazionale di lavoro, in quanto espressione di attività negoziale e avente natura privatistica, non costituisce una sopravvenienza normativa o regolamentare; l'incremento del costo del lavoro che ne deriva non è, di regola, un evento imprevedibile idoneo a fondare l'aggiornamento tariffario previsto per le sopravvenienze.
• L'autorità di regolazione dei trasporti, oltre a definire i criteri per la fissazione di tariffe e canoni, è competente a verificarne la corretta applicazione e può escludere dal calcolo tariffario gli incrementi di costo non riconducibili ai presupposti della disciplina regolatoria.
• La qualificazione di un incremento di costi come derivante da un factum principis richiede la produzione di uno specifico provvedimento impositivo dell'autorità pubblica; verbali di riunioni o documenti contenenti mere ipotesi di impegno non dimostrano l'esistenza di un obbligo cogente imposto al gestore.
• La domanda diretta a ottenere dal giudice amministrativo una pronuncia manipolativa di una misura regolatoria, mediante la sostituzione della nozione prescelta dall'autorità con una disciplina diversa, è inammissibile; una domanda meramente demolitoria è a sua volta priva di interesse se l'annullamento determinerebbe la perdita anche dei benefici regolatori attualmente consentiti dalla misura impugnata.

Come è indicizzato