Sentenza n. 5993/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'azienda proprietaria della Roggia Colturana e dei terreni limitrofi ha impugnato l'ordinanza sindacale che le ingiungeva di adottare misure emergenziali e provvisionali per impedire l'utilizzo delle acque di scolo a fini irrigui e ridurre i rischi di contaminazione del suolo, delle acque, dei prodotti agricoli e della salute umana e animale. In primo grado erano stati dedotti: violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 ss. l. 241/1990, motivazione falsa o apparente ed eccesso di potere; violazione dell'art. 50 d.lgs. 267/2000, per mancata individuazione dei responsabili dell'inquinamento, omessa verifica della provenienza degli scarichi e insussistenza dei presupposti dell'ordinanza contingibile e urgente; violazione dell'art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006, per avere l'amministrazione imposto obblighi alla proprietaria incolpevole anziché limitarsi agli obblighi informativi e ricercare gli autori della contaminazione. In appello l'azienda ha censurato la sentenza per error in iudicando, omesso esame della documentazione e degli atti processuali, erroneità e illogicità della motivazione. Ha sostenuto, in particolare, che il Comune avesse emesso l'ordinanza senza attendere il nuovo termine di venti giorni decorrente da una seconda comunicazione di avvio e senza esaminare le osservazioni depositate il giorno dell'adozione dell'atto; che l'ordinanza fosse nulla o illegittima per mancata individuazione dei responsabili e degli effettivi autori degli scarichi; e che l'art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006 impedisse di porre misure operative a carico della proprietaria non responsabile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato respinto perché la comunicazione di avvio rivolta all'azienda era stata ricevuta il 15 dicembre 2023 e concedeva venti giorni per le osservazioni. La successiva comunicazione del 21 dicembre, pur analoga, era indirizzata a un diverso soggetto, conduttore dei terreni, e non faceva decorrere un nuovo termine per l'azienda; pertanto non risultava violata la partecipazione procedimentale. Anche il secondo e il terzo motivo sono stati respinti. L'ordinanza, valutata in base al suo contenuto effettivo, costituiva un'ordinanza contingibile e urgente ex art. 50 d.lgs. 267/2000, adottata per fronteggiare un grave pericolo per la salute pubblica derivante dall'inquinamento della Roggia, normalmente utilizzata per l'irrigazione. Il provvedimento descriveva gli eventi, i sopralluoghi, gli impegni precedentemente assunti e non puntualmente riscontrati, nonché i risultati delle analisi chimiche; individuava un rischio concreto di contaminazione di campi, terreni e falda e di danno alla salute di persone e animali. Le misure imposte erano urgenti, provvisorie, specifiche, ragionevoli e proporzionate, dirette soltanto a contenere il pericolo immediato e non a porre definitivamente a carico dell'azienda gli interventi di bonifica. L'amministrazione aveva inoltre avviato la ricerca dei responsabili dell'inquinamento, senza che la complessità di tale accertamento impedisse l'adozione immediata delle misure emergenziali. Il potere ex art. 50 d.lgs. 267/2000 è distinto da quello tipico previsto dall'art. 192 d.lgs. 152/2006: per l'ordinanza contingibile e urgente non occorre l'accertamento della responsabilità dolosa o colposa del proprietario, poiché l'atto ha natura cautelare e ripristinatoria, non sanzionatoria. Tale potere può essere esercitato anche in presenza di una disciplina ordinaria della materia, quando ricorra un grave pericolo per la salute o l'igiene pubblica, anche solo da prevenire. Quanto all'art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006, la posizione dell'azienda proprietaria non era limitata agli obblighi informativi: in ragione della proprietà del canale e dei terreni, della contaminazione accertata e della rilevanza delle acque per la salute e le attività agricole, gravavano su di essa anche doveri di prevenzione delle conseguenze negative immediate. Le spese del grado sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in euro 4.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 7 ss. l. 241/1990

  Le garanzie partecipative risultano rispettate quando il destinatario riceve la comunicazione di avvio con un termine per presentare osservazioni; una successiva comunicazione analoga indirizzata a un diverso soggetto non riapre il termine per il destinatario originario.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  Il Sindaco può adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare o prevenire gravi pericoli per la salute e l'igiene pubblica, anche in presenza di una disciplina ordinaria della materia e anche nei confronti del proprietario non responsabile, purché le misure siano urgenti, temporanee, specifiche, ragionevoli e proporzionate.

• art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006

  La disposizione sugli obblighi informativi del proprietario o gestore non esclude, secondo la decisione, che il proprietario possa essere destinatario di misure preventive ed emergenziali diverse dagli interventi definitivi di bonifica, quando siano necessarie a contenere un pericolo immediato.

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  La disciplina ordinaria, che richiede l'accertamento della responsabilità dolosa o colposa per imporre gli interventi previsti, non si applica automaticamente a un'ordinanza contingibile e urgente adottata ai sensi dell'art. 50 d.lgs. 267/2000, avente natura cautelare e ripristinatoria e non sanzionatoria.

Massime di principio

• Il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente ex art. 50 d.lgs. 267/2000 può essere esercitato per prevenire, oltre che per eliminare, gravi pericoli per la salute e l'igiene pubblica derivanti da fenomeni di inquinamento ambientale, anche quando esista una disciplina ordinaria della materia, purché l'urgenza e la gravità del rischio siano concretamente motivate.
• Un'ordinanza contingibile e urgente a tutela della salute pubblica può imporre al proprietario non responsabile dell'inquinamento misure immediate, provvisorie e di contenimento del rischio, senza il previo accertamento del dolo o della colpa richiesto dalla disciplina ordinaria degli interventi sanzionatori o di bonifica.
• La legittimità dell'ordinanza contingibile e urgente impone che le misure siano limitate a quanto indispensabile per fronteggiare il pericolo immediato, abbiano carattere temporaneo e siano specifiche, ragionevoli e proporzionate; l'atto non può trasformarsi nell'imposizione definitiva degli interventi di ripristino a carico del proprietario incolpevole.
• L'avvio o la prosecuzione dell'accertamento dei responsabili dell'inquinamento non impedisce l'adozione immediata di misure emergenziali quando la complessità dell'individuazione degli autori non consenta di attendere senza aggravare il rischio per la salute pubblica.
• La comunicazione di avvio del procedimento indirizzata al destinatario dell'ordinanza e ricevuta con assegnazione del termine per le osservazioni soddisfa le garanzie partecipative; una successiva comunicazione, anche di contenuto analogo, rivolta a un diverso soggetto coinvolto nel procedimento non determina la riapertura del termine per il destinatario originario.

Come è indicizzato