Corte di giustizia, Sentenza C-367/19

Appalto pubblico e offerta a prezzo zero

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Slovenia) in una controversia tra Tax-Fin-Lex d.o.o. e il Ministrstvo za notranje zadeve. La questione nasce dal rigetto di un’offerta presentata con prezzo pari a EUR 0 nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto per l’accesso a un sistema informatico giuridico.

Fatti e procedimento principale

Il Ministero sloveno aveva bandito una gara per due lotti, con valore stimato inferiore alla soglia prevista dalla direttiva 2014/24. Per il primo lotto erano pervenute due offerte; quella di Tax-Fin-Lex era pari a EUR 0. Il Ministero ha respinto tale offerta ritenendola incompatibile con le norme sugli appalti pubblici e ha aggiudicato il lotto all’altro offerente. Dopo il rigetto del riesame amministrativo, la controversia è stata deferita al giudice del rinvio.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 1, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2014/24, che delimita l’ambito di applicazione della disciplina;
• l’articolo 2, paragrafo 1, punto 5, che definisce gli "appalti pubblici" come "contratti a titolo oneroso";
• l’articolo 4, lettera b), relativo alle soglie di applicazione;
• l’articolo 18, paragrafo 1, sui principi di parità, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità;
• l’articolo 69, relativo alle offerte anormalmente basse. Viene inoltre richiamato l’articolo 267 TFUE quale base del rinvio pregiudiziale.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio domanda, in sostanza:

• se vi sia "onerosità" del rapporto contrattuale quando la stazione appaltante non deve pagare alcun corrispettivo, ma l’operatore ottiene accesso a un nuovo mercato e referenze;
• se l’articolo 2, paragrafo 1, punto 5, possa essere usato come base giuridica autonoma per respingere un’offerta con prezzo pari a EUR 0.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva anzitutto che l’appalto in questione è sotto soglia e, dunque, non rientra direttamente nell’ambito di applicazione della direttiva; tuttavia, poiché il diritto sloveno ha recepito quella definizione per tutti gli appalti nazionali, la Corte può interpretarla.

Sul significato di "contratto a titolo oneroso", la Corte ribadisce che esso implica un carattere sinallagmatico: ciascuna parte deve assumere un obbligo giuridicamente vincolante quale corrispettivo dell’obbligo dell’altra. Il corrispettivo non deve necessariamente essere monetario, ma deve comunque esistere una prestazione esigibile in giudizio. Se la stazione appaltante non è giuridicamente tenuta a fornire alcuna prestazione in cambio, non vi è contratto a titolo oneroso.

La Corte aggiunge che il vantaggio economico futuro derivante da accesso al mercato o da referenze è troppo incerto e aleatorio per fondare da solo la qualifica di contratto oneroso.

Tuttavia, la Corte chiarisce che l’articolo 2, paragrafo 1, punto 5, serve solo a definire gli appalti pubblici ai fini dell’applicazione della direttiva e non può costituire una base autonoma per respingere un’offerta a EUR 0. Una tale offerta non può essere rifiutata automaticamente per il solo importo proposto.

Offerta anormalmente bassa e articolo 69

La Corte precisa che un’offerta a EUR 0 può, in linea di principio, essere considerata anormalmente bassa. In tal caso la stazione appaltante deve applicare la procedura dell’articolo 69 della direttiva 2014/24, chiedendo chiarimenti all’offerente. Solo se le spiegazioni non giustificano sufficientemente il basso livello del prezzo o dei costi l’offerta può essere respinta.

La valutazione deve essere condotta nel rispetto dei principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità di cui all’articolo 18, paragrafo 1. Le giustificazioni fondate sull’accesso a un nuovo mercato o sulle referenze potranno essere considerate, ma soltanto nell’ambito di tale verifica e non come base per un rigetto automatico.

Decisione

La Corte dichiara che l’articolo 2, paragrafo 1, punto 5, della direttiva 2014/24 deve essere interpretato nel senso che non costituisce un fondamento giuridico per respingere un’offerta nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico per il solo fatto che il prezzo offerto è pari a EUR 0.