Sentenza n. 16497/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Gli operatori, esercenti del commercio di bibite e sorbetti mediante posteggi assegnati a turno nell’ambito delle rotazioni istituite con deliberazioni municipali del 1988 e 1989, hanno impugnato il Piano municipale approvato il 18 dicembre 2025 e la determinazione attuativa del 23 dicembre 2025, che hanno individuato le postazioni da mantenere e porre a gara, facendo cessare dal 31 dicembre 2025 le concessioni relative alle postazioni escluse. Hanno sostenuto: 1) che le concessioni avrebbero dovuto essere rinnovate fino al 31 dicembre 2032 ai sensi dell’art. 11, comma 5, l. 214/2023, anziché essere assoggettate a gara; hanno inoltre contestato l’applicabilità della direttiva 2006/123/CE e dei principi delle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021; 2) che il decreto ministeriale 28 ottobre 2011, detto decreto Galloni, fosse stato adottato senza la necessaria intesa con la Regione Lazio e che gli atti pianificatori fossero illegittimi nella parte fondata su tale decreto; 3) che la deliberazione commissariale del 1993 escludesse le rotazioni dal divieto commerciale del decreto del 1986; 4) che le valutazioni delle conferenze di servizi riproducessero esiti ormai superati o annullati; 5) che il Piano violasse i criteri regionali di sviluppo della rete commerciale; 6) che l’Amministrazione non avesse esaminato la proposta di ottimizzazione presentata il 1° dicembre 2025, deducendo sia silenzio-inadempimento sia difetto di motivazione e istruttoria; 7) che il numero ridotto di postazioni, l’obbligo di pagare il canone e il diverso trattamento rispetto agli operatori di merci varie e agli urtisti fossero irrazionali, sproporzionati e discriminatori; 8) che il Municipio fosse incompetente a incidere sulle proroghe, riservate al Dipartimento SEAP; 9) che alcune postazioni fossero state soppresse ingiustificatamente per inattività. Il ricorso comprendeva inoltre la contestazione degli atti collegati e del silenzio sulla proposta di ottimizzazione, qualificato dal TAR come deduzione di illegittimità degli atti, non come autonoma azione ex art. 117 c.p.a.

La decisione

Il ricorso è stato accolto soltanto in parte, con una declaratoria di estinzione per una parte del giudizio nei limiti indicati in motivazione, senza che il testo ne precisi ulteriormente l’oggetto. Il primo motivo è stato respinto: il procedimento di rinnovo avviato nel 2020 era stato annullato in autotutela nel 2021 e la legittimità di tale annullamento era stata confermata dal Consiglio di Stato nel 2023; mancava quindi, alla data di entrata in vigore della l. 214/2023, un procedimento di rinnovo ancora pendente, presupposto per il comma 5. Per le concessioni non ricomprese in quel regime opera la disciplina del comma 6, senza rinnovo automatico fino al 2032. Il TAR ha inoltre ritenuto applicabile la direttiva 2006/123/CE: la Corte di giustizia ha riconosciuto l’effetto diretto dell’obbligo di selezione imparziale e trasparente e del divieto di rinnovo automatico; la cassazione delle sentenze dell’Adunanza Plenaria da parte delle Sezioni Unite ha riguardato il diniego di tutela agli intervenienti, non i principi sostanziali sulla concorrenza. Il secondo motivo è stato accolto. Il decreto Galloni ha condizionato in modo determinante la pianificazione, essendo stato considerato dall’Amministrazione un vincolo non derogabile; Roma Capitale non ha dimostrato che le soppressioni contestate derivassero da un’autonoma istruttoria indipendente dal decreto. Il TAR ha qualificato il potere esercitato come quello specificamente disciplinato dall’art. 52 del d.lgs. 42/2004, relativo al commercio nelle aree di valore culturale, e ha ritenuto necessaria l’intesa con la Regione in base alla sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015. Non risultava provato che l’intesa fosse stata successivamente raggiunta. Sono stati quindi annullati il decreto Galloni, limitatamente alla parte dell’art. 1 che disciplina il commercio nella fascia di rispetto, e gli atti impugnati che ne hanno fatto applicazione, nei limiti delle postazioni specificamente individuate dai ricorrenti e della censura accolta. Il terzo motivo è stato respinto: la deliberazione commissariale del 1993 è stata superata dal decreto del 2011, successivo e disciplinante diversamente la materia. I motivi quarto e sesto sono stati respinti, salvo la componente di silenzio dichiarata inammissibile per contraddittorietà: gli atti hanno dato conto di istruttorie rinnovate, di conferenze di servizi e dell’invito a presentare proposte di ottimizzazione; la partecipazione non comportava un diritto alla conservazione o alla ricollocazione nelle postazioni originarie o richieste. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità e comunque infondato. Il settimo è stato respinto: la limitatezza delle postazioni giustifica la selezione concorrenziale e non sussiste un diritto a un numero di posteggi pari a quello degli operatori; il meccanismo di rotazione, per sua natura, presuppone risorse inferiori agli aspiranti. L’ottavo motivo è stato respinto perché gli atti riguardano la pianificazione, di competenza municipale, non il rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni, attribuito al Dipartimento. Anche il nono motivo è stato respinto: la scelta sulle singole postazioni si inserisce nella pianificazione complessiva ed è stata preceduta da istruttoria tecnica, sopralluoghi e verifiche sui profili di compatibilità, sicurezza, decoro e distanze. Restano ferme le gare per le concessioni relative alle postazioni ritenute compatibili; l’Amministrazione potrà valutare come trattare le postazioni interessate dall’annullamento nell’eventuale riedizione del potere. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 11, commi 5 e 6, l. 214/2023

  La scansione procedimentale su riportata depone in senso oggettivo per l’assenza -quanto meno- di uno dei presupposti per la proroga automatica di cui al comma 5 dell’art. 11 L. 214/2023: ossia che alla data di entrata in vigore di tale norma vi fosse in corso un procedimento di rinnovo non concluso.

  La proroga automatica prevista dal comma 5 richiede che alla data di entrata in vigore della legge fosse pendente un procedimento di rinnovo non concluso; se il procedimento è stato già definito mediante annullamento degli atti di avvio, tale regime non opera e trova applicazione il comma 6 per le concessioni non interessate dai procedimenti del comma 5.

• art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020

  L’attuazione della norma di rinnovo delle concessioni invocata dai ricorrenti ha trovato soluzione di continuità -per questo esaurendosi- dopo che -come già esposto dal Tribunale nel citato precedente- “In data 22/02/2021 faceva seguito l’invito del Dipartimento Attività produttive (prot. QH/13566), rivolto a tutti i Municipi, a prendere atto del parere del Garante e a disapplicare la normativa statale suddetta, nonché ad annullare d’ufficio i provvedimenti non in linea con il citato parere e ad “avviare l’iter per l’assegnazione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche scaduti il 31/12/2020 mediante procedure coerenti con i menzionati principi in materia di durata, criteri di selezione e in assenza di rinnovi automatici”.

  Il regime di rinnovo dell’art. 181, comma 4-bis, non produce nel caso concreto l’effetto di mantenere pendente il procedimento dopo l’annullamento nel 2021 degli atti che ne avevano avviato l’attuazione.

• art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  “L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che: l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.”

  Quando le autorizzazioni disponibili sono limitate dalla scarsità delle risorse, l’obbligo di una selezione imparziale e trasparente e il divieto di rinnovo automatico sono disposizioni sufficientemente precise e incondizionate da produrre effetti diretti.

• art. 12, paragrafo 1, direttiva 2006/123/CE

  “A tal proposito è sufficiente rammentare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, l’amministrazione, anche comunale, è tenuta, al pari del giudice nazionale, ad applicare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva e a disapplicare le norme del diritto nazionale non conformi a tali disposizioni (v., in tal senso, sentenze del 22 giugno 1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, punti da 29 a 33, nonché del 10 ottobre 2017, Farrell, C 413/15, EU:C:2017:745, punto 33).”

  Anche le amministrazioni, comprese quelle comunali, devono applicare le disposizioni direttamente efficaci della direttiva e disapplicare le norme nazionali incompatibili.

• art. 52, comma 1-ter, d.lgs. 42/2004

  Il Tribunale reputa, però, che il decreto Galloni sia stato adottato in base all’art. 52, comma 1, ter, citato, poiché è questa la previsione normativa che si occupa specificamente degli “usi non compatibili” connessi al commercio, anche “a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico”, “anche a rotazione”.

  La disciplina specifica del commercio nelle aree di valore culturale è quella dell’art. 52, comma 1-ter; il potere esercitato dal decreto Galloni va qualificato in base alla sostanza e alla funzione dell’atto, non alla sua autoqualificazione.

• art. 52, d.lgs. 42/2004

  Bisogna perciò prendere atto che la Costituzione non permette al legislatore statale di regolare l’uso commerciale del bene culturale, se non prevedendo in fase di attuazione della previsione di legge un’intesa con la Regione (naturalmente, essa ammette invece forme di superamento dell’eventuale stallo nel raggiungimento di tale intesa).

  La regolazione statale dell’uso commerciale dei beni culturali richiede, nella fase attuativa, l’intesa con la Regione, in ragione dell’interferenza tra competenze statali e regionali.

• artt. 2-bis e 4-bis d.l. 91/2013, convertito dalla l. 112/2013; art. 4, comma 1, d.l. 83/2014, convertito dalla l. 106/2014

  “Ne consegue, pertanto, che gli artt. 2-bis e 4-bis del D.L. n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013, e l'art. 4, comma 1, del D.L. n. 83 del 2014, come convertito dalla L. n. 106 del 2014 (che rispettivamente aggiungono e successivamente modificano i commi 1-bis e 1-ter dell'art. 52 del D.Lgs. n. 42 del 2004), devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non prevedono l'intesa a garanzia della leale collaborazione fra Stato e Regioni.”

  Le disposizioni che attribuiscono poteri statali di regolazione del commercio nelle aree di valore culturale devono prevedere l’intesa tra Stato e Regioni a garanzia della leale collaborazione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Con sentenza n. 140 del 2015 la Corte Costituzionale, per quanto qui più interessa, a proposito della norma qui in esame ha affermato che “Nella specie, va dunque ravvisata una situazione di

  Non determinabile dal passaggio riportato; la norma è richiamata nel testo in relazione al riesame delle autorizzazioni e concessioni, ma non fonda autonomamente la decisione.

• art. 52 l. Regione Lazio 22/2019

  Il motivo è inammissibile, atteso che i ricorrenti neppure specificano sotto quale profilo i provvedimenti impugnati (e innanzitutto il piano) difetterebbero sotto tali profili: se non che essi andrebbero in senso contrario a tale sviluppo in quanto sopprimerebbero talune postazioni.

  La censura fondata sulla previsione regionale di sviluppo della rete commerciale è inammissibile se non specifica in che modo gli atti impugnati violino il criterio, oltre alla generica allegazione della soppressione di postazioni.

• artt. 3 e 11 deliberazione Assemblea Capitolina 101/2023

  Il mezzo si palesa infondato già nella prospettazione dei ricorrenti, che non mancano di evidenziare come siano riservate al citato Dipartimento, ai sensi del regolamento di cui alla DAC n. 101\2023, la competenza al rilascio delle autorizzazioni commerciali e delle concessioni delle connesse postazioni; mentre nel caso in esame viene in considerazione l’attività di pianificazione che si pone a monte di tali assegnazioni, e che è di competenza municipale.

  La competenza dipartimentale al rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni non esclude la competenza municipale a svolgere la distinta attività pianificatoria che precede tali assegnazioni.

• art. 117 c.p.a.

  Il silenzio formatosi sulla proposta di ottimizzazione relativa all’individuazione dei posteggi delle rotazioni “bibite e sorbetti” e “integrativa bibite e sorbetti”, inviata dai ricorrenti a Roma Capitale in data 1° dicembre 2025, assunta ai nn. prot. QH/2025/0087861 e CA/2025/0234880 del 2/12/2025 (anche se, osserva il Tribunale, si tratta non di un’azione ex art. 117 cpa, ma della deduzione di un vizio di illegittimità degli atti impugnati, per avere provveduto senza valutare espressamente le proposte pervenute dai ricorrenti).

  La mancata risposta a una proposta procedimentale, quando è dedotta come ragione di illegittimità degli atti impugnati, non costituisce necessariamente un’autonoma azione contro il silenzio ai sensi dell’art. 117 c.p.a.

• artt. 2 e 3 l. 241/1990

  La doglianza si palesa in primo luogo inammissibile, attesa la evidente contraddittorietà fra la denunzia di un preteso silenzio-inadempimento e la (immediatamente successiva) censura di motivazione carente e non veritiera: se sul punto una motivazione vi è stata (legittima o non, lo si esaminerà subito appresso), non può esservi stato silenzio.

  La denuncia di silenzio-inadempimento è contraddittoria quando la stessa parte deduce, sul medesimo punto, l’esistenza di una motivazione, sebbene ritenuta insufficiente o non veritiera.

• art. 4, deliberazione Assemblea Capitolina 101/2023

  Inoltre, come eccepito dalle difese comunali, la Deliberazione del Consiglio Municipale n. 34 del 18.12.2025 evidenzia che "per ciascuna postazione oggetto di valutazione il Municipio ha svolto un’istruttoria tecnica completa, basata sulle risultanze dei sopralluoghi della Polizia Locale, sulle verifiche di compatibilità con la normativa vincolistica (incluso il Decreto Galloni), sui profili di sicurezza stradale, sulla tutela del decoro, sul rispetto delle distanze minime previste dall’art. 4 della D.A.C. n. 101/2023".

  Il rispetto delle distanze minime e gli altri profili tecnici possono essere considerati nell’istruttoria pianificatoria delle postazioni; nel caso concreto il TAR ha ritenuto che l’Amministrazione avesse svolto verifiche specifiche per ciascuna postazione.

Massime di principio

• La proroga automatica prevista per i titoli concessori dall’art. 11, comma 5, l. 214/2023 presuppone che, alla data di entrata in vigore della legge, fosse ancora pendente un procedimento di rinnovo relativo a concessioni rientranti nel regime richiamato; un procedimento già definito con l’annullamento degli atti di avvio non soddisfa tale presupposto.
• Quando il numero delle autorizzazioni disponibili per un’attività è limitato dalla scarsità delle risorse, l’obbligo di selezione imparziale e trasparente e il divieto di rinnovo automatico posti dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE hanno effetto diretto e vincolano anche le amministrazioni comunali, che devono disapplicare le disposizioni interne incompatibili.
• La legittimità di una pianificazione che sopprime o ricolloca posteggi non può essere fondata in modo determinante su un decreto ministeriale adottato senza la necessaria intesa con la Regione, quando la disciplina riguarda specificamente l’esercizio del commercio in aree di valore culturale e interferisce con competenze statali e regionali; l’atto attuativo che considera quel decreto vincolo non derogabile è illegittimo nella misura in cui ne recepisce le prescrizioni.
• La partecipazione procedimentale degli operatori e la possibilità di presentare proposte di ricollocazione non attribuiscono un diritto alla conservazione delle postazioni originarie o all’accoglimento delle soluzioni proposte, poiché l’esito resta affidato alla valutazione discrezionale di pianificazione e al contemperamento degli interessi coinvolti.
• La competenza dell’ufficio cui spettano il rilascio delle autorizzazioni commerciali e delle concessioni non assorbe la distinta competenza dell’ente territoriale preposto alla pianificazione generale delle postazioni, che precede le singole assegnazioni.

Come è indicizzato