Sentenza n. 2407/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa, aggiudicataria del servizio regionale di elisoccorso, aveva chiesto la revisione dei canoni contrattuali per il biennio 2016-2017, invocando l’art. 115 del d.lgs. 163/2006 e contestando la clausola del capitolato che prevedeva la decorrenza della revisione dal mese successivo alla richiesta. In primo grado aveva sostenuto che tale clausola fosse nulla, ai sensi dell’art. 1418 c.c., perché contrastante con una norma imperativa e idonea a introdurre una decadenza non prevista dalla legge. Il TAR aveva respinto la pretesa, qualificando la revisione prezzi come interesse legittimo pretensivo quanto all’an e ritenendo legittima la clausola di irretroattività. In appello l’impresa ha dedotto l’erroneità della sentenza, sostenendo l’imperatività dell’art. 115 e la soggezione della pretesa al termine prescrizionale quinquennale, nonché ha richiesto il pagamento di euro 184.099,82 oltre IVA e interessi. Le Aziende USL hanno contestato la propria legittimazione passiva, sostenendo di non avere competenza nella procedura revisionale; ESTAR ha inoltre eccepito la tardività del ricorso originario per mancata impugnazione di precedenti note, la limitazione della domanda ad alcune basi operative e la non debenza degli interessi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente gli appelli incidentali delle Aziende USL, dichiarandone il difetto di legittimazione passiva, poiché la competenza esclusiva per l’istruttoria e la definizione delle procedure di revisione prezzi spettava a ESTAR in base agli accordi di servizio e agli atti regionali di organizzazione. Ha invece respinto l’eccezione di tardività per mancata impugnazione delle precedenti note, ritenendo tali atti interlocutori e non definitivi, in quanto subordinati al completamento dell’istruttoria e all’integrazione documentale. Nel merito ha respinto l’appello principale. L’art. 115 del d.lgs. 163/2006 impone l’inserimento di una clausola di revisione periodica, ma non disciplina integralmente le modalità operative del meccanismo né vieta alle parti di stabilire contrattualmente termini o condizioni per l’esercizio della pretesa, purché non irragionevoli e non tali da rendere eccessivamente difficile l’esercizio del diritto. La clausola che faceva decorrere la revisione dal mese successivo alla richiesta è stata ritenuta valida, anche alla luce dell’art. 2965 c.c.; non risultava infatti eccessivamente gravosa, poiché l’impresa aveva regolarmente presentato richieste per le altre annualità e aveva omesso di richiedere tempestivamente la revisione per il 2016-2017. L’appello incidentale di ESTAR è stato dichiarato improcedibile per le parti residue. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della questione interpretativa.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all'articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5.

  La disposizione impone la previsione di un meccanismo di revisione periodica e attribuisce all’amministrazione un potere autoritativo tecnico-discrezionale sull’an della revisione, ma non disciplina in modo esaustivo le modalità operative né impedisce clausole contrattuali che regolino la decorrenza della revisione.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a.

  La disciplina della revisione prezzi rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 1418, comma 1, c.c.

  Non determina la nullità della clausola contrattuale sulla decorrenza della revisione prezzi, poiché l’art. 115 del d.lgs. 163/2006 non impedisce una regolamentazione pattizia delle modalità di esercizio del meccanismo revisionale.

• art. 2965 c.c.

  È nullo il patto con cui si stabiliscono termini di decadenza che rendono eccessivamente difficile a una delle parti l'esercizio del diritto.

  Sono ammissibili termini decadenziali pattizi per l’esercizio della revisione prezzi, salvo che siano irragionevoli o rendano eccessivamente difficile l’esercizio del diritto.

• art. 2948, n. 4, c.c.

  Il termine prescrizionale quinquennale per le prestazioni periodiche non esclude, secondo la decisione, la possibilità di prevedere contrattualmente termini di decadenza relativi all’operatività della revisione prezzi.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina lo scambio delle memorie difensive prima dell’udienza pubblica; il giudizio è stato deciso dopo il relativo scambio.

Massime di principio

• L’art. 115 del d.lgs. 163/2006 impone nei contratti di durata relativi a servizi o forniture la previsione di una clausola di revisione periodica dei prezzi, ma non stabilisce in modo completo la decorrenza e le modalità di esercizio del meccanismo revisionale.
• La revisione dei prezzi si articola in una fase procedimentale nella quale l’impresa vanta un interesse legittimo pretensivo all’accertamento dei presupposti della revisione e l’amministrazione esercita un potere tecnico-discrezionale; solo dopo il riconoscimento della spettanza il profilo quantitativo della pretesa può assumere natura di diritto soggettivo.
• La disciplina legale della revisione prezzi non impedisce alle parti di prevedere termini o condizioni contrattuali per l’esercizio della richiesta, inclusa la decorrenza dal mese successivo all’istanza, purché tali previsioni siano ragionevoli e non rendano eccessivamente difficile l’esercizio del diritto.
• Una clausola di irretroattività della revisione prezzi non è irragionevole quando l’operatore economico abbia potuto presentare tempestivamente le richieste per le diverse annualità e la perdita della revisione per determinati periodi dipenda dalla presentazione tardiva dell’istanza.
• È valida la clausola che subordina la decorrenza della revisione prezzi alla richiesta dell’appaltatore, se non introduce un limite sproporzionato o sostanzialmente impeditivo, ferma la necessità dell’istruttoria amministrativa prevista dalla disciplina normativa e contrattuale.
• La legittimazione passiva nella controversia sulla revisione prezzi spetta all’amministrazione cui gli atti organizzativi e gli accordi di servizio attribuiscono in via esclusiva l’istruttoria e la decisione sulla procedura revisionale; gli enti che svolgono soltanto funzioni di pagamento possono essere estromessi dal giudizio.

Come è indicizzato