Sentenza n. 126/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, inizialmente prima classificata con un'offerta economica basata su un ribasso dell'1%, ha impugnato l'esclusione disposta dalla Prefettura dopo che, nella fase di verifica documentale, aveva indicato una disponibilità di posti inferiore a quella risultante dall'offerta originaria. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione della disciplina sull'accordo quadro, del bando, del capitolato e dei principi di legalità e buon andamento, sostenendo che il numero dei posti costituisse soltanto il limite massimo dello sforzo organizzativo e non un elemento dell'offerta incidente sul punteggio tecnico o economico. Secondo la ricorrente, la disponibilità effettiva degli immobili avrebbe dovuto essere verificata in occasione della stipula dei singoli contratti attuativi, non prima dell'aggiudicazione dell'accordo quadro. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 6 della l. 241/1990, sostenendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto consentire l'integrazione delle disponibilità mediante soccorso istruttorio, trattandosi di elementi estranei alla modificabilità dell'offerta economica e tecnica. La ricorrente ha altresì domandato il risarcimento del lucro cessante e del danno emergente. Nel giudizio è emerso che altre concorrenti avevano indicato, in sede di verifica, un numero di posti superiore a quello originariamente offerto, senza essere escluse.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'esclusione, disponendo la riedizione del procedimento secondo le indicazioni contenute in motivazione. Il Collegio ha ritenuto assorbente il primo motivo. L'accordo quadro, qualificato come contratto normativo, stabilisce le condizioni dei futuri contratti attuativi, in particolare i prezzi e, nei limiti previsti, le quantità, ma non comporta l'immediata stipula delle singole prestazioni né un obbligo dell'amministrazione di ordinare l'intero quantitativo stimato. Nel caso concreto, il numero dei posti non costituiva elemento essenziale dell'offerta: non incideva sul punteggio economico, determinato dal ribasso sui prezzi unitari, né sul punteggio tecnico, fondato sui rapporti organizzativi e sulla qualità del servizio. La successiva riduzione del numero di posti documentati non poteva quindi essere qualificata come modifica escludente dell'offerta. Inoltre, se il mutamento quantitativo fosse stato rilevante ai fini dell'esclusione, la stessa conseguenza avrebbe dovuto applicarsi alle concorrenti che avevano aumentato il numero dei posti disponibili. Il TAR ha altresì rilevato che la verifica dell'effettiva disponibilità, agibilità e idoneità degli immobili prevista dall'art. 22.3, lett. h), del disciplinare doveva essere svolta prima della stipula dei contratti attuativi, non nella fase anteriore all'aggiudicazione dell'accordo quadro. In quella fase la disponibilità degli immobili poteva al più avere funzione informativa e organizzativa; essa avrebbe potuto condizionare la stipula dei contratti attuativi, ma non determinare l'esclusione dalla gara per modifica dell'offerta. La domanda risarcitoria è stata respinta perché, a seguito dell'annullamento, permaneva la possibilità per la ricorrente di conseguire l'aggiudicazione e quindi la tutela specifica, alternativa al risarcimento per equivalente. Sono state compensate le spese di lite, con condanna della Prefettura al rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 54, comma 4, lett. a), d.lgs. 50/2016

  La procedura per la conclusione dell'accordo quadro consente di definire preventivamente le condizioni dei successivi contratti attuativi.

• art. 3, comma 1, lett. iii), d.lgs. 50/2016

  l’accordo concluso tra una stazione appaltante ed uno o più operatori economici “il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”

  L'accordo quadro è un contratto normativo che regola il quomodo dei futuri affidamenti, lasciando all'amministrazione la determinazione dell'an, del quando e del quantum dei contratti attuativi.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016

  Il bando poteva prevedere modifiche dell'accordo quadro senza una nuova procedura, anche in relazione alla variazione dei flussi e del numero dei posti.

• art. 106, comma 12, d.lgs. 50/2016

  La disciplina del quinto d'obbligo era richiamata dal bando quale limite alla variazione quantitativa delle prestazioni.

• art. 6 l. 241/1990

  La censura relativa al soccorso istruttorio non è stata esaminata autonomamente perché il primo motivo è stato ritenuto assorbente.

• art. 22.1 del disciplinare di gara

  La disposizione regolava l'aggiudicazione dell'accordo quadro e la richiesta del titolo di disponibilità degli immobili, senza prevedere in quella fase la verifica completa della loro idoneità.

• art. 22.3, lett. h), del disciplinare di gara

  Le verifiche di disponibilità, agibilità e idoneità degli immobili erano riferite alla stipula e all'esecuzione dei contratti attuativi, non alla fase di aggiudicazione dell'accordo quadro.

• art. 16 del disciplinare di gara

  Il punteggio economico era attribuito in base al ribasso sui prezzi unitari e non al numero dei posti dichiarati.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria per equivalente è stata respinta in presenza della perdurante possibilità di ottenere la tutela in forma specifica.

Massime di principio

• Nell'accordo quadro il numero complessivo delle prestazioni può costituire una stima o un limite massimo dell'impegno organizzativo, ma non è elemento essenziale dell'offerta quando non incide sui criteri di attribuzione dei punteggi tecnico ed economico e l'amministrazione si riserva di determinare successivamente le quantità effettive nei contratti attuativi.
• L'accordo quadro ha natura di contratto normativo: definisce le condizioni, soprattutto economiche, dei futuri contratti attuativi, senza comportare di per sé l'obbligo dell'amministrazione di ordinare l'intero quantitativo stimato né l'obbligo dell'operatore di eseguire immediatamente una prestazione determinata.
• La verifica della disponibilità, agibilità e idoneità degli immobili destinati all'esecuzione di contratti attuativi deve essere svolta nella fase prevista dalla lex specialis e, se riferita alla stipula o all'esecuzione dei contratti applicativi, non può essere anticipata alla fase di aggiudicazione dell'accordo quadro per fondare un'esclusione.
• La modifica quantitativa dei posti disponibili non può essere considerata escludente soltanto quando avviene in diminuzione: se il numero dei posti incide sull'offerta e sulla graduatoria, la medesima rilevanza deve essere riconosciuta anche agli aumenti dichiarati da altri concorrenti, nel rispetto della par condicio.
• L'annullamento dell'esclusione non comporta il risarcimento per equivalente quando permane la possibilità concreta per il ricorrente di conseguire l'aggiudicazione o altra tutela in forma specifica; i costi ordinari di partecipazione alla gara non sono di per sé risarcibili.

Come è indicizzato