Sentenza n. 1263/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato l’inserimento nell’elenco del Gruppo Amministrazione Pubblica (GAP) della Regione per il 2024, disposto con la deliberazione n. 22/35 del 23 aprile 2025 e confermato con la deliberazione n. 47/16 del 10 settembre 2025. Ha dedotto la violazione dell’art. 17, comma 1, della l.r. n. 6/2008, come modificato dalla l.r. n. 31/2016, e delle altre disposizioni regionali e statali richiamate, sostenendo che i Consorzi sono enti pubblici sottoposti a vigilanza, non enti strumentali controllati ai sensi dell’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011, e che la disciplina regionale li esclude dall’applicazione di tale decreto. Ha inoltre invocato il giudicato formatosi sulle sentenze del TAR Sardegna del 10 agosto 2020, che avevano annullato la precedente deliberazione regionale n. 60/30 del 2018. Ha lamentato difetto di istruttoria e motivazione, assenza di elementi sopravvenuti rispetto al quadro già esaminato nel 2020 e contraddittorietà: la Regione avrebbe inserito i Consorzi nel GAP pur rinviando l’applicazione dell’armonizzazione contabile alle necessarie modifiche statutarie e regolamentari. Con i primi motivi aggiunti ha sostenuto che la deliberazione n. 32/54 del 18 giugno 2025, approvando il regolamento di contabilità dei Consorzi senza richiamare il d.lgs. n. 118/2011, avrebbe revocato o comunque smentito l’inserimento nel GAP; in subordine ha riproposto le censure contro tale inserimento. Con i secondi motivi aggiunti ha contestato la conferma definitiva dell’elenco GAP, rilevando che nella relazione al bilancio consolidato i Consorzi erano qualificati come “enti partecipati non rilevanti”, non più come “enti strumentali controllati”, e che tale qualificazione sarebbe incompatibile con la loro permanenza nell’elenco.

La decisione

Il TAR ha prescisso dall’eccezione regionale di inammissibilità e improcedibilità, decidendo il ricorso e i motivi aggiunti nel merito. Ha delimitato la controversia alla sola inclusione dei Consorzi nell’elenco GAP, distinguendola dall’applicazione diretta ai Consorzi delle regole di contabilità armonizzata del d.lgs. n. 118/2011: quest’ultima resta subordinata al processo di definizione delle modifiche statutarie e del regolamento contabile. Ha respinto le censure di violazione di legge e del giudicato: l’inclusione nel GAP ha funzione di rappresentazione della situazione finanziaria, economica e patrimoniale della Regione e dipende dall’esistenza di una relazione di controllo o influenza, non dall’applicazione diretta agli enti inclusi delle regole contabili del decreto. La qualificazione rilevante ai fini GAP è teleologica e funzionale; non è decisivo che altre norme definiscano i Consorzi enti pubblici vigilati. Applicando i criteri dell’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 alla disciplina regionale dei Consorzi, il Collegio ha ravvisato una relazione di controllo o influenza riconducibile alle condizioni di cui alle lettere b), d) ed e), valorizzando i poteri regionali di indirizzo, vigilanza, controllo, commissariamento e scioglimento degli organi, nonché il finanziamento regionale. Ha quindi ritenuto legittimo l’inserimento nel GAP e non contrario alle sentenze del 2020, che avevano riguardato la diversa imposizione dell’applicazione della contabilità armonizzata. Le censure di difetto di istruttoria, motivazione e contraddittorietà, comprese quelle riferite alla deliberazione n. 32/54 e alla qualificazione dei Consorzi nella documentazione del bilancio consolidato, sono state respinte in quanto infondate alla luce della distinzione tra inclusione nel GAP e applicazione delle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011. Ricorso e motivi aggiunti respinti; spese compensate.

Norme richiamate

• punto 2 dell’Allegato 4/4 al d.lgs. n. 118/2011

  Resta fermo, peraltro, in linea con quanto detto sopra, che il GAP comprende enti e società partecipate anche non direttamente coinvolti nell’applicazione del decreto legislativo n. 118/2011 (che riguarda la contabilità finanziaria e integrata), atteso che l’inclusione nel GAP dipende dalla relazione di controllo o influenza esercitata dall’ente capogruppo, come definita dal “Principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato” di cui all’Allegato n. 4/4, e non dal fatto che si applichino o meno direttamente le disposizioni del citato d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.

  L’inclusione nel GAP è determinata dalla relazione di controllo o influenza secondo il principio contabile applicato; non presuppone che all’ente incluso si applichino direttamente le regole del d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.

• art. 11-ter, comma 1, d.lgs. n. 118/2011

  Per verificare se un ente, organismo o società (nel caso di specie, il Consorzio di Bonifica) debba o meno essere incluso nel “gruppo amministrazione pubblica” occorre quindi stabilire se esso si trovi in almeno una delle condizioni di cui al citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 e se, conseguentemente, esso possa (e debba) essere qualificato “ente strumentale controllato”, all’esito di una indagine da effettuarsi alla luce della disciplina propria dell’ente, organismo o società in questione.

  La verifica dell’inclusione nel GAP richiede di accertare, alla luce della disciplina propria dell’ente, la sussistenza di almeno una delle condizioni di controllo previste dall’art. 11-ter.

• artt. 15, 37, 38, 39 e 40 l.r. n. 6/2008

  Dalla disamina delle richiamate disposizioni emerge una peculiare relazione di controllo o influenza esercitata dalla Regione sui Consorzi di Bonifica, riconducibile alle condizioni di cui alle lettere b) (“potere assegnato da legge, statuto o convenzione di nominare o rimuovere la maggioranza dei componenti degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all’indirizzo, alla pianificazione ed alla programmazione dell’attività di un ente o di un’azienda”), d) (“obbligo di ripianare i disavanzi, nei casi consentiti dalla legge, per percentuali superiori alla propria quota di partecipazione”) ed e) (“influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie, nei casi in cui la legge consente tali contratti o clausole. I contratti di servizio pubblico e di concessione, stipulati con enti o aziende che svolgono prevalentemente l’attività oggetto di tali contratti, comportano l'esercizio di influenza dominante”) del più volte citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011.

  I poteri regionali di indirizzo e controllo previsti dalla legislazione sarda sui Consorzi, valutati nel loro complesso, integrano le condizioni di controllo o influenza rilevanti ai fini della classificazione nel GAP.

Massime di principio

• L’inclusione di un ente nel Gruppo Amministrazione Pubblica ai fini del bilancio consolidato deve essere verificata accertando, alla luce della disciplina propria dell’ente, la sussistenza di almeno una delle condizioni di controllo o influenza previste dall’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011.
• L’inclusione nel GAP ha finalità di rappresentazione consolidata della situazione finanziaria, economica e patrimoniale dell’amministrazione capogruppo e non comporta, di per sé, l’applicazione diretta all’ente incluso delle regole di contabilità armonizzata e di redazione dei bilanci previste dal d.lgs. n. 118/2011.
• Ai fini dell’inclusione nel GAP, la qualificazione dell’ente è funzionale e teleologica; non è decisivo che altre disposizioni normative, per finalità diverse, lo definiscano ente vigilato o gli attribuiscano una differente qualificazione giuridica.
• I poteri di indirizzo, vigilanza e controllo attribuiti dalla legge regionale alla Regione sui Consorzi di bonifica, considerati nel loro complesso, possono integrare le condizioni di controllo o influenza previste dall’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 e giustificarne l’inclusione nel GAP.

Come è indicizzato