Sentenza n. 3659/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR, sostenendo che il decreto di esproprio adottato il 24 marzo 1995 fosse inefficace o comunque inidoneo a trasferire la proprietà, perché tardivo rispetto ai termini di efficacia delle dichiarazioni di pubblica utilità e riferibile, almeno in parte, a lavori eseguiti in variante prima dell'approvazione della relativa perizia progettuale. Deducevano quindi che l'occupazione avesse natura usurpativa e che persistesse il loro diritto dominicale, con conseguente diritto alla restituzione dei terreni e al risarcimento. Censuravano inoltre l'affermazione del TAR secondo cui il riferimento alla variante del 1986 sarebbe stato un refuso, lamentavano il mancato esame delle doglianze relative alla tardività del decreto e sostenevano che quest'ultimo fosse inefficace per omessa notificazione ai sensi dell'art. 23 d.P.R. 327/2001. In subordine chiedevano il risarcimento, quantificato in almeno 100.000 euro.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha rilevato che il decreto di esproprio del 24 marzo 1995, conosciuto dagli interessati nel corso del giudizio civile sulle indennità e mai impugnato, costituisce il titolo di acquisto della proprietà dei terreni da parte del patrimonio pubblico. I vizi della procedura espropriativa, compresa l'eventuale tardività del decreto, avrebbero dovuto essere dedotti mediante tempestiva azione di annullamento del decreto; non possono essere fatti valere incidentalmente nell'ambito di un'azione restitutoria o risarcitoria, poiché ciò eluderebbe i termini decadenziali degli artt. 29 e 41, comma 2, c.p.a. Il giudice amministrativo non può disapplicare incidentalmente il provvedimento amministrativo autoritativo; la disapplicazione provvedimentale spetta al giudice ordinario nei limiti previsti dagli artt. 4 e 5 dell'allegato E alla l. 2248/1865. L'omessa notificazione non impediva la decorrenza del termine per impugnare, poiché gli appellanti avevano avuto piena conoscenza del decreto nel processo civile. Il decreto espropriativo emanato oltre i termini non è nullo o inefficace, ma annullabile, e si consolida se non viene tempestivamente impugnato. La qualificazione dell'occupazione come usurpativa non muta tale conclusione: un'occupazione sine titulo può configurarsi, ai fini restitutori, solo in assenza di un provvedimento espropriativo, mentre il decreto, legittimo o illegittimo, produce l'effetto acquisitivo finché non venga annullato. Poiché le domande restitutoria e risarcitoria erano fondate sulla persistente proprietà privata e sull'occupazione senza titolo, entrambe sono state respinte. Le spese del grado sono state poste a carico degli appellanti e liquidate in 5.000 euro, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 29 e 41, comma 2, c.p.a.

  I vizi del decreto di esproprio devono essere fatti valere mediante tempestiva azione di annullamento; non possono essere dedotti incidentalmente in un'azione restitutoria o risarcitoria, eludendo i termini decadenziali.

• artt. 4 e 5 dell'allegato E alla l. 2248/1865

  La disapplicazione incidentale dei provvedimenti amministrativi è attribuita al giudice ordinario nei giudizi a tutela di diritti soggettivi; il giudice amministrativo tutela contro gli atti autoritativi illegittimi mediante l'annullamento.

• art. 51 l. 2359/1865

  Applicabile ratione temporis alla notificazione del decreto di esproprio; l'omessa notificazione non impedisce la decorrenza del termine per impugnare quando il destinatario abbia comunque acquisito conoscenza del provvedimento.

• art. 23 d.P.R. 327/2001

  Norma invocata dagli appellanti sulla notificazione del decreto, ma ritenuta non applicabile ratione temporis; l'eventuale omissione della notificazione non giustifica la tardiva impugnazione dopo la conoscenza effettiva dell'atto.

Massime di principio

• Il decreto di esproprio, anche se affetto da vizi di legittimità, produce l'effetto acquisitivo della proprietà finché non venga tempestivamente annullato; la sua mancata impugnazione ne determina il consolidamento e impedisce di sostenere, in un successivo giudizio restitutorio, la persistente titolarità del bene.
• La tardività del decreto di esproprio rispetto ai termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità determina, secondo la decisione, un vizio di annullabilità e non una nullità o inefficacia automatica; il vizio deve essere dedotto con azione impugnatoria entro il termine decadenziale.
• I vizi della procedura espropriativa e del decreto conclusivo non possono essere fatti valere incidentalmente nell'ambito di un'azione di restituzione o di risarcimento per occupazione sine titulo, poiché ciò eluderebbe l'onere di tempestiva impugnazione dell'atto autoritativo.
• L'omessa notificazione del decreto di esproprio non impedisce la decorrenza del termine per impugnarlo quando il proprietario abbia acquisito aliunde piena conoscenza del provvedimento; gli adempimenti successivi al perfezionamento dell'atto non incidono sulla decorrenza del termine decadenziale.
• La distinzione tra occupazione usurpativa e occupazione acquisitiva non consente di configurare un'occupazione sine titulo quando sia stato adottato un decreto di esproprio non annullato: ai fini della restituzione, la persistente occupazione senza titolo presuppone l'assenza di un provvedimento espropriativo efficace.
• Il giudice amministrativo non può disapplicare incidentalmente un provvedimento amministrativo autoritativo nell'ambito di una domanda restitutoria o risarcitoria; la tutela contro tale provvedimento deve essere chiesta mediante l'azione di annullamento.

Come è indicizzato