Sentenza n. 889/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno agito ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere l'accertamento dell'illegittimità del silenzio-inadempimento del Comune di Trani e l'ordine di concludere il procedimento relativo a una proposta di partenariato pubblico-privato, presentata ai sensi dell'art. 183, comma 15, del d.lgs. n. 50/2016, avente a oggetto la concessione ventennale, poi rimodulata in quindicennale, del sistema integrato della sosta comunale. La proposta era stata valutata positivamente sotto il profilo della pubblica fattibilità con deliberazioni della Giunta comunale n. 163/2020 e n. 49/2021, era stata inserita nella programmazione triennale delle opere pubbliche e, dopo varie interlocuzioni e modifiche richieste dall'Amministrazione, era stata nuovamente aggiornata. Il Comune aveva poi segnalato interferenze con un diverso progetto finanziato dal PNRR e aveva richiesto ulteriori rimodulazioni, senza dare seguito all'ultima proposta trasmessa. Le ricorrenti sostenevano che l'Amministrazione fosse obbligata a concludere il procedimento dichiarando la fattibilità della proposta e indicendo la conseguente gara, chiedendo altresì, in caso di perdurante inerzia, la nomina di un commissario ad acta.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha distinto la fase iniziale di valutazione della fattibilità della proposta, per la quale l'art. 183, comma 15, del d.lgs. n. 50/2016 prevedeva un termine perentorio di tre mesi, dalla fase successiva di eventuale approvazione definitiva del progetto e di scelta se procedere o meno alla gara. Nel caso concreto, la valutazione di pubblica fattibilità era già intervenuta con le deliberazioni comunali richiamate dalle stesse ricorrenti. La successiva attività di affinamento e modifica del progetto, antecedente all'eventuale bando, non costituiva un procedimento amministrativo caratterizzato da un obbligo tipico di conclusione ai sensi dell'art. 2 della l. n. 241/1990, ma una fase connotata da elevata discrezionalità amministrativa e da valutazioni strategiche e politico-amministrative. L'Amministrazione, pur non potendo agire arbitrariamente e dovendo rispettare correttezza e buona fede, non era obbligata, per il solo fatto di avere dichiarato la pubblica fattibilità, ad approvare definitivamente il progetto o a indire la gara. Il silenzio successivo è stato qualificato come comportamento concludente espressivo della volontà di non proseguire il progetto, assimilabile al recesso dalle trattative, e non come inerzia amministrativa coercibile mediante il rito sul silenzio. Eventuali pretese delle imprese avrebbero potuto essere fatte valere, ricorrendone i presupposti, sul diverso piano della responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, non azionato in questa sede. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della vicenda e del comportamento dell'Amministrazione.

Norme richiamate

• art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016

  “L’amministrazione aggiudicatrice valuta, entro il termine perentorio di tre mesi, la fattibilità della proposta”; “il progetto di fattibilità approvato è posto a base di gara, alla quale è invitato il proponente”; “il proponente è tenuto ad apportare le eventuali ulteriori modifiche chieste in sede di approvazione del progetto; in difetto, il progetto si intende non approvato”.

  La norma impone un termine perentorio per la valutazione iniziale della fattibilità, ma non impone un termine ulteriore né un obbligo di approvazione definitiva del progetto o di indizione della gara dopo la dichiarazione di pubblica fattibilità.

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale disposizione del nuovo codice dei contratti pubblici sostanzialmente corrispondente, pur non perfettamente sovrapponibile, all'art. 183, comma 15, del d.lgs. n. 50/2016.

• art. 2 l. 241/1990

  Il rito avverso il silenzio presuppone un procedimento amministrativo caratterizzato da un obbligo giuridico di provvedere; tale presupposto non ricorre nella fase successiva alla dichiarazione di pubblica fattibilità, volta all'eventuale approvazione definitiva del progetto.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Anche nelle relazioni non autoritative e negoziali l'Amministrazione deve rispettare i doveri di correttezza e buona fede.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Non possono essere utilizzati per ottenere un ordine giudiziale di provvedere quando l'attività richiesta rientra in una fase di interlocuzione negoziale e di valutazione discrezionale non assistita da uno specifico obbligo di conclusione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di rilevare d'ufficio una possibile causa di inammissibilità e di sottoporla previamente al contraddittorio delle parti.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice non può scrutinare, nell'ambito del giudizio proposto contro il silenzio, eventuali profili di responsabilità precontrattuale non dedotti con una specifica domanda.

Massime di principio

• Nella procedura di project financing ex art. 183, comma 15, del d.lgs. n. 50/2016, l'obbligo dell'Amministrazione di provvedere entro un termine perentorio riguarda la sola valutazione iniziale della fattibilità della proposta; non si estende alla successiva approvazione definitiva del progetto né all'indizione della gara.
• La dichiarazione di pubblica fattibilità di una proposta di partenariato pubblico-privato non attribuisce al proponente un diritto all'approvazione del progetto o all'affidamento della concessione e non vincola l'Amministrazione a indire la gara.
• La fase successiva alla dichiarazione di pubblica fattibilità, destinata all'affinamento del progetto e alla scelta se procedere o meno alla sua approvazione e realizzazione, è caratterizzata da elevata discrezionalità amministrativa e da valutazioni strategiche o politico-amministrative, non coercibili mediante l'azione avverso il silenzio.
• Quando l'Amministrazione, dopo la dichiarazione di pubblica fattibilità, interrompe le interlocuzioni relative all'eventuale approvazione del progetto, il comportamento può integrare un recesso dalle trattative e non un silenzio-inadempimento su un procedimento amministrativo tipico.
• La mancata esperibilità dell'azione avverso il silenzio non esclude, in presenza di affidamento incolpevole, violazione oggettiva dei doveri di correttezza e lealtà, imputabilità soggettiva, danno-evento, danno-conseguenza e nesso causale, una possibile tutela risarcitoria per responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione.

Come è indicizzato