Sentenza n. 4358/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'università ha appellato la sentenza del TAR deducendo due motivi. In primo luogo, ha sostenuto che il termine annuale di decadenza per proporre l'azione contro il silenzio, previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a., decorresse dall'avvio d'ufficio della procedura, individuato nella pubblicazione del bando o, al più tardi, nella riunione della commissione per la fissazione dei criteri di valutazione, e non dalla successiva proposta di chiamata del vincitore. In secondo luogo, ha contestato la rilevanza della diffida stragiudiziale, sostenendo che essa, avendo natura meramente sollecitatoria, non potesse interrompere né far decorrere nuovamente il termine decadenziale. La controversia riguardava una procedura indetta ai sensi dell'art. 18, comma 1, l. n. 240/2010: dopo l'approvazione degli atti selettivi e la proposta unanime di chiamata del vincitore da parte del Consiglio di Dipartimento, l'università non aveva adottato la deliberazione finale del Consiglio di amministrazione, nonostante le richieste e la diffida dell'interessato. Il vincitore aveva quindi agito ex art. 31 c.p.a. per l'accertamento dell'obbligo di provvedere, chiedendo anche il risarcimento dei danni; la domanda risarcitoria era stata separata e convertita al rito ordinario dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il termine per l'azione contro il silenzio non decorra necessariamente dall'avvio formale di un procedimento d'ufficio, ma dal momento in cui, alla luce della concreta evoluzione della sequenza procedimentale, matura l'obbligo giuridico attuale dell'amministrazione di adottare il provvedimento finale rispetto a una posizione sostanziale definita. Nella procedura di chiamata, tale momento è stato individuato nella proposta di chiamata del vincitore, adottata dal Consiglio di Dipartimento il 5 dicembre 2024, perché essa concludeva la fase selettiva e rendeva attuale l'interesse del vincitore all'approvazione finale e all'assunzione. In assenza di un termine specifico previsto dal regolamento di ateneo, il Consiglio di amministrazione avrebbe dovuto provvedere entro trenta giorni, con scadenza individuata nel 4 gennaio 2025; il ricorso notificato il 9 dicembre 2025 era pertanto tempestivo. Il giudice ha escluso che la clausola del bando che consentiva all'università di interrompere la procedura o non darvi corso per ragioni di sostenibilità dei corsi potesse legittimare l'inerzia: anche l'eventuale esercizio di tale potere avrebbe dovuto manifestarsi mediante un provvedimento espresso e motivato. Quanto alla diffida, il Consiglio di Stato ha precisato che essa non costituiva una nuova istanza, non riapriva il procedimento e non produceva effetti interruttivi o sospensivi del termine decadenziale; aveva però valore di sollecito e di elemento fattuale confermativo della perdurante inerzia. Il Ministero aveva eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, ma la sentenza non espone una specifica decisione su tale eccezione. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  «Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere»; l'azione «può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento»

  Il termine annuale per l'azione contro il silenzio decorre dalla scadenza del termine per provvedere, individuata in relazione al momento in cui l'obbligo giuridico di provvedere diviene attuale nella concreta evoluzione del procedimento; non decorre necessariamente dall'avvio formale del procedimento d'ufficio.

• art. 2, commi 2 e 9-bis, l. n. 241/1990

  termine ordinario di trenta giorni per la conclusione del procedimento

  In assenza di un termine specifico previsto dal regolamento di ateneo, il termine per la deliberazione finale del Consiglio di amministrazione è stato individuato in trenta giorni dalla proposta di chiamata.

• art. 2, comma 6, l. n. 241/1990

  termine decorrente «dall'inizio del procedimento d'ufficio»

  La disposizione disciplina il termine di conclusione del procedimento, ma non impone di individuare sempre nell'avvio formale del procedimento il dies a quo dell'inerzia giuridicamente rilevante ai fini dell'azione ex art. 31 c.p.a.

• art. 18, comma 1, l. n. 240/2010

  pubblicità del procedimento e approvazione della proposta di chiamata

  La procedura di chiamata dei professori universitari si articola in più fasi; la proposta di chiamata approvata dal Consiglio di Dipartimento conclude la fase selettiva e rende attuale l'interesse del vincitore alla deliberazione finale del Consiglio di amministrazione.

Massime di principio

• Ai fini dell'azione contro il silenzio, il dies a quo del termine decadenziale annuale non coincide necessariamente con l'avvio formale di un procedimento d'ufficio, ma deve essere individuato nel momento in cui, secondo la concreta evoluzione del procedimento, sorge l'obbligo giuridico attuale dell'amministrazione di adottare il provvedimento finale rispetto a una posizione sostanziale ormai definita.
• Nei procedimenti complessi e articolati in più fasi, gli atti endoprocedimentali successivi all'avvio possono rilevare per individuare il momento in cui l'interesse del privato a ottenere il provvedimento finale diviene concreto e attuale; l'azione ex art. 31 c.p.a. non tutela il mero astratto rispetto del termine iniziale del procedimento, ma la mancata adozione del provvedimento dovuto.
• La clausola che riserva all'amministrazione il potere di interrompere una procedura selettiva o di non darvi corso non consente di sostituire il provvedimento espresso e motivato con l'inerzia: anche l'esercizio di tale potere deve essere formalizzato con una determinazione motivata.
• La diffida a concludere un procedimento già pendente ha natura di sollecito e non di nuova istanza; non riapre il procedimento né interrompe o sospende il termine decadenziale per l'azione contro il silenzio, ma può costituire elemento fattuale confermativo della perdurante inerzia amministrativa.
• L'azione contro il silenzio è correlata all'interesse sostanziale del privato a conseguire il bene della vita mediante un provvedimento definitivo; in una procedura di chiamata universitaria, tale interesse riguarda l'approvazione finale della chiamata e l'assunzione, non la mera conclusione della fase valutativa dei candidati.

Come è indicizzato