Sentenza n. 2750/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le appellanti, titolari di autorizzazioni e posteggi fissi o stagionali per il commercio su aree pubbliche in diversi ambiti del centro storico di Roma, hanno impugnato la sentenza del TAR che aveva dichiarato inammissibile il ricorso contro la deliberazione della Giunta Capitolina n. 172/2019, la deliberazione della Regione Lazio n. 751/2019, l'eventuale approvazione ministeriale dello schema di Protocollo d'intesa e gli atti presupposti, inclusi i verbali del Tavolo Tecnico per il Decoro e la determinazione dirigenziale QH/1253/2018. Le appellanti sostenevano che tali atti avessero dichiarato incompatibili i loro posteggi con le esigenze di tutela delle aree di valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico e prefigurato la loro rilocalizzazione. I motivi d'appello denunciavano, tra l'altro, erroneità e illogicità della sentenza, omessa pronuncia, violazione degli artt. 1, 3 e 88 c.p.a. e degli artt. 3, 24 e 97 Cost.; violazione del d.lgs. n. 222/2016, della legge regionale Lazio n. 17/2016 e dell'art. 52 del d.lgs. n. 42/2004; nullità per difetto assoluto di attribuzione; questioni di legittimità costituzionale per eccesso di delega e violazione del riparto costituzionale delle competenze; incompetenza della Giunta Capitolina; difetto di istruttoria e motivazione, difetto dei presupposti, sviamento, contraddittorietà, disparità di trattamento, illogicità ed erroneo travisamento dei fatti; violazione dell'accordo approvato con deliberazione n. 96/2014, dei principi di imparzialità e buon andamento e delle regole sulla partecipazione procedimentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rilevato preliminarmente che la determinazione dirigenziale QH/1346/2023 aveva dato atto della conclusione dell'iter partecipativo e aveva prorogato, fino alle determinazioni del Piano del Commercio e comunque fino al 31 dicembre 2023, l'efficacia dell'assetto previgente del 2015 per i posteggi interessati. Tale sopravvenienza aveva trasferito il bene della vita controverso dagli atti originariamente impugnati alla determinazione successiva e aveva prodotto un effetto temporaneamente favorevole alle appellanti, determinando la sopravvenuta carenza di interesse. Il dispositivo ha tuttavia rigettato l'appello, con condanna alle spese, poiché i motivi erano comunque infondati. La deliberazione della Giunta Capitolina n. 172/2019 aveva natura programmatica e preparatoria: si limitava ad approvare lo schema di un Protocollo d'intesa e ad autorizzarne la futura sottoscrizione, senza produrre una lesione concreta e attuale nella sfera giuridica delle imprese. L'accordo ex art. 15 l. n. 241/1990 vincolava gli enti pubblici partecipanti e non produceva effetti diretti sui privati; gli atti lesivi sarebbero stati, eventualmente, i successivi provvedimenti di rilocalizzazione, rispetto ai quali gli interessati avrebbero potuto partecipare al procedimento e proporre ricorso. È stata ritenuta infondata la censura di incompetenza della Giunta, poiché l'atto non costituiva un piano rientrante nell'art. 42, comma 2, lett. b), TUEL, ma un atto di indirizzo e programmazione operativa, riconducibile alla competenza residuale della Giunta; gli atti attuativi sarebbero spettati alla dirigenza ai sensi dell'art. 107 TUEL. Le questioni di legittimità costituzionale sono state ritenute non rilevanti e, quanto alla censura di eccesso di delega relativa all'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222/2016, manifestamente infondate. È stata inoltre ritenuta sufficiente l'intesa raggiunta con la Regione, anche se successiva, non avendo la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015 imposto tempi o modalità specifiche per la sua formazione. La questione relativa al nuovo comma 1-ter dell'art. 52 d.lgs. n. 42/2004 è stata dichiarata non rilevante ratione temporis. Le censure di eccesso di potere sono state respinte perché gli atti avevano natura orientativa, la rilocalizzazione era stata sospesa, le amministrazioni avevano conservato le rispettive competenze e l'obiettivo di tutela del decoro urbano giustificava una riparametrazione delle attività commerciali. Il giudice ha riconosciuto un margine di discrezionalità tecnica nella tutela del decoro urbano, non esercitato in modo manifestamente irragionevole o disfunzionale. La pretesa a una ricollocazione equivalente non era assoluta, dovendo essere comparata con l'interesse pubblico al decoro urbano. È stata esclusa la disparità di trattamento per mancanza di un adeguato tertium comparationis e di prova. La censura sulla mancata partecipazione è stata respinta sia per la natura consensuale e programmatica degli atti, sia perché risultava comunque effettuato un invito a presentare osservazioni. L'appello è stato quindi rigettato e le appellanti sono state condannate al pagamento di 6.000 euro di spese, da ripartire in misura eguale tra le parti appellate costituite.

Norme richiamate

• art. 15 l. n. 241/1990

  Gli accordi tra amministrazioni pubbliche vincolano, sul piano diretto, i soli enti partecipanti e possono avere natura programmatica e preparatoria; non sono autonomamente lesivi dei privati se non producono modificazioni concrete nella loro sfera giuridica.

• artt. 7 ss. l. n. 241/1990

  La partecipazione dei privati e l'eventuale impugnazione devono riferirsi ai successivi procedimenti e provvedimenti attuativi che producano effetti sfavorevoli concreti.

• art. 52 d.lgs. n. 42/2004

  Costituisce il quadro legislativo di riferimento per l'individuazione, a fini di tutela, delle aree pubbliche di valore culturale e per la disciplina delle attività commerciali esercitate in tali aree.

• art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222/2016

  La questione di legittimità costituzionale per eccesso di delega è stata ritenuta non rilevante e comunque manifestamente infondata, anche perché la disciplina delle delimitazioni e dei contingentamenti trova fondamento nel quadro normativo dell'art. 52 d.lgs. n. 42/2004.

• art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 267/2000

  La disposizione riguarda i piani di programmazione finanziaria, dei lavori pubblici, territoriali e urbanistici e non si applica a un atto di indirizzo operativo relativo alla tutela del decoro e alla futura rilocalizzazione di posteggi commerciali.

• art. 107 d.lgs. n. 267/2000

  Gli atti amministrativi attuativi degli indirizzi della Giunta spettano alla dirigenza, circostanza che conferma la natura preparatoria e operativa dell'atto di indirizzo giuntale.

• art. 52, nuovo comma 1-ter, d.lgs. n. 42/2004

  La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata non rilevante perché la disposizione non era applicabile ratione temporis.

• art. 76 Cost.

  La censura di eccesso di delega è stata ritenuta manifestamente infondata.

• art. 140/2015 Corte costituzionale

  La necessità dell'intesa con la Regione non implica tempi o modalità predeterminati; nel caso concreto anche un'intesa successiva è stata ritenuta idonea a superare l'illegittimità denunciata.

Massime di principio

• Un atto amministrativo meramente programmatico o preparatorio, che approvi uno schema di accordo tra amministrazioni e non produca effetti diretti e attuali nella sfera giuridica dei privati, non è autonomamente lesivo né immediatamente impugnabile; la tutela giurisdizionale può essere esercitata contro i successivi atti attuativi concretamente lesivi.
• Gli accordi ex art. 15 l. n. 241/1990 producono effetti diretti tra le amministrazioni partecipanti e non possono, da soli, modificare la posizione giuridica dei privati estranei all'accordo.
• La competenza della Giunta comunale sussiste, in via residuale, per gli atti di indirizzo operativo e programmatico che non abbiano natura di piani territoriali, urbanistici, finanziari o dei lavori pubblici riservati al Consiglio comunale; gli atti attuativi spettano alla dirigenza secondo l'art. 107 TUEL.
• Nella tutela del decoro urbano e dei beni culturali l'amministrazione dispone di discrezionalità tecnica; la ricollocazione di attività commerciali su area pubblica deve risultare manifestamente irragionevole o priva di funzionalità perché possa essere annullata, e l'interesse del concessionario alla conservazione della postazione deve essere comparato con l'interesse pubblico tutelato.
• La disparità di trattamento richiede situazioni sostanzialmente identiche e un adeguato tertium comparationis; non è sufficiente il raffronto con attività commerciali che abbiano oggetto, strutture o modalità operative differenti.
• La sopravvenuta adozione di un atto che proroghi temporaneamente l'assetto favorevole al ricorrente e trasferisca su di esso il bene della vita controverso determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sugli atti originariamente impugnati.

Come è indicizzato