Cassazione Civile, Ordinanza n. 30920/2022 del 19/10/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal decreto ingiuntivo ottenuto da un medico di medicina generale convenzionato per il pagamento integrale di compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per le voci "NCP", "ADI" e "Governo clinico". L'azienda sanitaria aveva ridotto unilateralmente l'importo mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate. Il Tribunale aveva respinto l'opposizione dell'ASL e la Corte d'appello aveva confermato, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi e affermando che il contenimento della spesa sanitaria non autorizzava la modifica delle condizioni economiche pattuite in sede collettiva. L'ASL ha proposto ricorso per cassazione con sette motivi: 1) violazione di norme statali e regionali sul piano di rientro e sul contenimento della spesa sanitaria, sostenendo la natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e aziendali e l'impossibilità di erogare integralmente incentivi facoltativi estranei ai LEA; 2) censura della lettura data alle delibere regionali e commissariali, che avrebbero imposto solo la riapertura dei tavoli di concertazione e non la modifica consensuale dell'AIR; 3) ulteriore riproposizione della tesi della rimodulazione unilaterale dei compensi perché imposta dai provvedimenti di rientro; 4) violazione dell'art. 1326 c.c., assumendo che le prestazioni incentivate fossero facoltative e che il medico, continuando a operare, avesse aderito a un nuovo accordo per facta concludentia; 5) violazione dell'ACN e dell'AIR, sostenendo che si trattasse di compensi incentivanti per forme volontarie di esercizio associato e non di corrispettivi dovuti; 6) violazione degli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001, deducendo la nullità delle clausole del contratto decentrato incompatibili con la programmazione economica; 7) violazione della legge sui lavori pubblici allegato E, artt. 4 e 5, sostenendo che non potessero essere disapplicati gli atti amministrativi con cui erano stati realizzati i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto ammissibile il ricorso, escludendo che fosse affetto da inammissibilità per difetti di struttura o per mancata sinteticità, ma lo ha respinto integralmente nel merito. Ha affermato che, nei rapporti convenzionali dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è vincolata agli accordi collettivi nazionali e integrativi; le esigenze di contenimento della spesa e il piano di rientro non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti. Gli atti unilaterali dell'azienda non hanno natura autoritativa, ma si collocano sul piano privatistico del rapporto convenzionale; pertanto non possono derogare agli accordi collettivi né essere giustificati dall'esercizio di poteri pubblicistici. È stata quindi confermata la sentenza d'appello e la ricorrente è stata condannata alle spese, con evidenza altresì dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  È il parametro formale invocato per dedurre violazioni di legge; la Corte esamina i motivi come censure di falsa applicazione di norme sostanziali.

• art. 366 c.p.c.

  Il ricorso non è inammissibile quando contiene tutti gli elementi necessari a consentire la comprensione delle censure, anche se strutturato con una premessa normativa comune ai motivi.

• art. 380-bis c.p.c.

  È richiamato per la trattazione in camera di consiglio non partecipata secondo il rito camerale semplificato.

• L. n. 311 del 2004

  commi 173, 176, 178 e 180

  Le disposizioni sul contenimento della spesa e sul piano di rientro non legittimano la modifica unilaterale degli accordi collettivi relativi ai medici convenzionati.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  È richiamata dalla ricorrente a sostegno del quadro sul contenimento della spesa, ma non consente di incidere unilateralmente sulla disciplina convenzionale.

• L. n. 266 del 2005

  Richiamata quale fonte sul coordinamento finanziario e sulla spesa sanitaria, senza derogare al sistema della contrattazione collettiva.

• L. n. 296 del 2006

  art. 1, comma 796, lett. b)

  È menzionata nel contesto del piano di rientro, ma la Corte esclude che fondi poteri unilaterali della ASL sui compensi convenzionali.

• L. n. 191 del 2009

  L'obiettivo di contenimento della spesa deve essere perseguito mediante ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa e nel rispetto delle procedure negoziali, non con interventi unilaterali sul trattamento economico.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato nei motivi, ma non valorizzato dalla Corte quale base per attribuire alla ASL un potere di modifica unilaterale.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati a sostegno della tesi di inserzione automatica e nullità, ma la Corte esclude che possano fondare la riduzione unilaterale dei compensi in assenza di clausole nulle genetiche.

• art. 1326 c.c.

  La Corte esclude che il comportamento del medico possa integrare la conclusione di un nuovo accordo idoneo a modificare unilateralmente il contenuto economico della convenzione.

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  comma 4; commi 3, 3-bis, 3-ter, 3-quinquies

  Le pubbliche amministrazioni devono adempiere ai contratti collettivi dalla sottoscrizione definitiva; la nullità riguarda le clausole integrative geneticamente incompatibili con i vincoli contrattuali o di programmazione, mentre il potere unilaterale è eccezionale e circoscritto.

• art. 40-bis d.lgs. 165/2001

  È richiamato dalla ricorrente, ma la Corte ribadisce che non consente di ritenere nulle o disapplicabili le clausole economiche validamente pattuite nei limiti della contrattazione.

• art. 52 L. n. 289 del 2002

  È richiamato quale norma di rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001.

• art. 48 L. n. 833 del 1978

  Conferma il ruolo della contrattazione collettiva e l'uniformità del trattamento dei medici convenzionati sul territorio nazionale.

• art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992

  La disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale resta affidata agli accordi collettivi e non è derogata dalle esigenze di rientro dal disavanzo.

• art. 54 ACN 23 marzo 2005

  Richiamato per la qualificazione delle voci economiche relative all'organizzazione in forme associative di medicina generale.

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  La Corte conferma la debenza dei compensi previsti per le attività disciplinate dall'accordo integrativo regionale.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  Non sono applicabili per qualificare come autoritativo l'atto con cui l'ASL ha ridotto unilateralmente il compenso, perché tale atto è di natura privatistica.

• d.P.R. n. 115 del 2002

  Ricorrono i presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nei rapporti convenzionali tra medici di medicina generale e Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica è fissata dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; gli atti individuali o aziendali non possono modificarla in peius unilateralmente.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro vanno attuati nel rispetto delle procedure negoziali e degli ambiti di competenza della contrattazione, non mediante riduzione unilaterale dei compensi già pattuiti.
• Nel rapporto convenzionale con il medico di medicina generale l'azienda sanitaria opera su un piano di parità negoziale; l'atto con cui pretende di rideterminare unilateralmente il compenso non è esercizio di potestà autoritativa, ma equivalente a un rifiuto parziale di adempimento.
• Il comportamento concludente delle parti non può sanare o sostituire una modifica economica che la singola azienda non è legittimata a negoziare, quando la materia è riservata alla contrattazione collettiva.
• Il potere unilaterale riconosciuto alla pubblica amministrazione in materia di contrattazione integrativa è eccezionale, va interpretato restrittivamente e resta circoscritto all'ambito e ai limiti della relativa competenza negoziale.
• La nullità delle clausole della contrattazione integrativa rilevante ai sensi dell'art. 40 d.lgs. 165/2001 è solo quella genetica, derivante da contrasto originario con i vincoli della contrattazione nazionale o con gli strumenti di programmazione; non può essere invocata per legittimare interventi unilaterali su accordi validamente conclusi.

Come è indicizzato