Sentenza n. 199/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa aveva presentato un programma di investimenti nel settore commerciale, ammesso in via provvisoria alle agevolazioni ex l. 488/1992 e collocato utilmente in graduatoria. Dopo l’erogazione della prima quota e la realizzazione delle opere e degli acquisti previsti, una verifica tecnica aveva ritenuto non raggiunto l’incremento minimo del 20% della superficie di vendita, reputando quindi non ammissibile la tipologia di ampliamento. L’impresa aveva contestato i criteri di calcolo, sostenendo che alcune superfici erano estranee al programma o riferibili ad altra attività, e aveva dedotto che la documentazione originaria era stata valutata positivamente dall’amministrazione e che il programma era stato sostanzialmente realizzato come previsto. L’appello contro la sentenza del TAR deduceva: violazione dell’art. 112 c.p.c. e omessa pronuncia sui motivi relativi a sviamento, istruttoria contraddittoria, violazione della buona fede e lesione dell’affidamento; erronea e generica interpretazione della circolare ministeriale sui criteri di individuazione della superficie preesistente; omessa valutazione dell’incidenza dell’indicatore del 20% sulla graduatoria e dell’art. 29, comma 1, d.l. 83/2012; sproporzione e illogicità della revoca totale, nonostante la realizzazione del programma attestata dalle relazioni tecniche. La banca concessionaria ha eccepito anche il ne bis in idem in ragione dell’opposizione proposta contro la cartella esattoriale.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, annullando il decreto ministeriale di revoca e recupero. Ha preliminarmente qualificato la controversia come attinente non alla mera esecuzione del rapporto di finanziamento, ma a un provvedimento di revoca che rimetteva in discussione i presupposti originari di ammissibilità già valutati positivamente dall’amministrazione; ha quindi confermato la giurisdizione del giudice amministrativo. Il giudice ha distinto tra revoca conseguente all’inadempimento del programma o alla mancata verificazione di condizioni future, che ha natura vincolata, e riesame della decisione originaria di ammissione per asserita carenza di un requisito già valutato, che costituisce annullamento d’ufficio e deve rispettare l’art. 21-nonies l. 241/1990. Nel secondo caso l’amministrazione deve motivare adeguatamente sull’illegittimità originaria, sull’interesse pubblico concreto e attuale, sulla comparazione con l’affidamento del beneficiario e sul tempo trascorso. La concessione provvisoria non esclude la natura provvedimentale dell’ammissione né impedisce un affidamento qualificato sulla sussistenza dei requisiti originari già accertati, pur non attribuendo di per sé un affidamento alla conservazione definitiva dell’erogazione prima del controllo finale. Nel caso concreto, il programma risultava realizzato secondo quanto indicato nel progetto e la revoca era intervenuta oltre dieci anni dopo la concessione, senza adeguata considerazione dell’affidamento e senza motivazione idonea a giustificare l’autotutela. Le ulteriori censure sono state assorbite. È stata respinta l’eccezione relativa alla pendenza del giudizio sulla cartella, poiché i due giudizi avevano oggetti diversi. Spese compensate, con refusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• l. 488/1992

  Disciplina delle agevolazioni pubbliche cui era stato ammesso il programma di investimento dell’impresa.

• art. 29, comma 1, d.l. 83/2012, conv. in l. 134/2012

  Invocato dall’impresa in relazione agli effetti dell’eventuale scostamento dagli indicatori del programma; la relativa censura è stata assorbita in ragione dell’accoglimento dell’appello per i profili di autotutela e affidamento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La revoca motivata dall’asserita carenza originaria di un requisito già valutato positivamente costituisce annullamento d’ufficio e deve rispettare le condizioni dell’autotutela, inclusi adeguata motivazione, interesse pubblico concreto e attuale, comparazione degli interessi, tutela dell’affidamento e considerazione del tempo trascorso.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato quale parametro della dedotta omessa pronuncia del TAR; la censura è stata assorbita dall’accoglimento dell’appello per i profili sostanziali.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Base normativa, insieme al GDPR, per l’oscuramento delle generalità dell’appellante.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale presupposto per la tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• La revoca di un contributo pubblico motivata dalla carenza originaria di un requisito di ammissione già positivamente valutato dall’amministrazione non è assimilabile alla revoca conseguente all’inadempimento del programma o alla mancata verificazione di condizioni future: essa costituisce esercizio di autotutela decisoria e, sostanzialmente, annullamento d’ufficio del precedente provvedimento di ammissione.
• Quando l’amministrazione riesamina i presupposti originari di un’ammissione a un finanziamento pubblico, deve rispettare l’art. 21-nonies l. 241/1990, indicando la natura e gravità dell’illegittimità originaria, l’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione, la comparazione con gli interessi del beneficiario e la ragionevole durata del tempo trascorso.
• La natura provvisoria dell’ammissione o dell’erogazione di un contributo non esclude la natura provvedimentale dell’atto né impedisce la formazione di un affidamento qualificato sulla sussistenza dei requisiti originari già esaminati positivamente; tale affidamento deve essere considerato in caso di successivo riesame.
• La concessione provvisoria non attribuisce automaticamente un affidamento alla conservazione definitiva dell’utilità economica, poiché il beneficiario resta soggetto alla verifica dell’adempimento del programma e delle condizioni cui è subordinata la concessione definitiva. Diversamente, l’amministrazione non può rimettere in discussione senza le garanzie dell’autotutela requisiti originari già valutati in sede di ammissione.
• Una revoca adottata oltre un lungo periodo di tempo dalla concessione del beneficio, senza adeguata motivazione sull’affidamento maturato e sull’interesse pubblico attuale alla rimozione, è illegittima quando incide su una precedente decisione favorevole già produttiva di effetti.

Come è indicizzato