Sentenza n. 61/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società beneficiaria di un contributo regionale per un progetto di start-up aveva chiesto una prima proroga, concessa dalla Regione fino al 31 ottobre 2019, e successivamente una nuova proroga, motivata dalle difficoltà economiche di un partner e dalle vicende giudiziarie riguardanti un ente con cui la ricorrente aveva avviato una collaborazione. La Regione aveva respinto l'istanza ritenendo che l'art. 28 del bando consentisse una proroga non superiore a tre mesi. Il ricorso, inizialmente dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, era stato riassunto a seguito dell'annullamento con rinvio della pronuncia da parte del Consiglio di Stato. Il primo motivo deduceva violazione dell'art. 28 del bando, sostenendo che la richiesta potesse essere qualificata come istanza di sospensione collegata a procedimenti giudiziari o ricorsi amministrativi. Il secondo e il terzo motivo denunciavano difetto di motivazione e di istruttoria. Il quarto motivo censurava l'omesso preavviso di rigetto. Il quinto motivo deduceva violazione dell'art. 87 del regolamento UE n. 1303/2013, prospettando l'applicabilità della disciplina della forza maggiore e delle regole sul disimpegno dei fondi europei.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto al primo motivo, ha distinto tra proroga e sospensione: l'art. 28 del bando consente una proroga, per gravi imprevisti sopravvenuti nella realizzazione del progetto, non superiore a tre mesi, mentre la sospensione presuppone un procedimento giudiziario o un ricorso amministrativo con effetto sospensivo direttamente incidente sull'attuazione del progetto e sull'avanzamento della spesa. Le controversie riguardanti un partner o collaboratore non integravano tale presupposto e, comunque, la richiesta presentata era formalmente un'istanza di proroga. Né la proroga né la sospensione costituivano un diritto del beneficiario, trattandosi di istanze rimesse alla valutazione della struttura regionale. La scelta di non concedere ulteriore tempo non è stata ritenuta irragionevole, anche in ragione del rigoroso cronoprogramma finanziario del POR e del rischio di disimpegno automatico dei fondi europei. Sono stati respinti anche i motivi relativi a motivazione e istruttoria, poiché l'istanza eccedeva il limite massimo stabilito dal bando e non richiedeva, pertanto, un'istruttoria particolarmente approfondita né una motivazione dettagliata. L'omesso preavviso di rigetto non ha determinato l'illegittimità dell'atto, poiché, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso in presenza del chiaro limite previsto dalla lex specialis. Il quinto motivo è stato respinto sia perché il bando non era stato specificamente impugnato sotto il profilo della contrarietà al diritto UE e non poteva essere disapplicato d'ufficio dall'amministrazione, sia perché l'art. 87 del regolamento UE n. 1303/2013 disciplina i rapporti finanziari tra Commissione europea e autorità nazionali, non i rapporti tra Regione e beneficiari finali. La richiesta di pagamento cui si riferisce tale disposizione è quella presentata dallo Stato membro alla Commissione, non quella del singolo beneficiario. Il ricorso è stato quindi rigettato, con compensazione delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 28 del bando DDPF 59/19

  Il progetto deve concludersi entro i termini previsti. Ove motivato da gravi imprevisti sopraggiunti nella realizzazione del progetto, l’impresa beneficiaria può presentare istanza di proroga [...] per un periodo non superiore a tre mesi oltre il termine originariamente previsto.

  La disposizione distingue la proroga dalla sospensione, limita la prima a un massimo di tre mesi e rimette entrambe le istanze alla valutazione della struttura regionale. La sospensione richiede un procedimento giudiziario o un ricorso amministrativo con effetto sospensivo direttamente incidente sull'attuazione del progetto e sull'avanzamento della spesa.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  L'omesso preavviso di rigetto non comporta l'annullamento quando, alla luce del limite chiaro e vincolante previsto dal bando, il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 87, comma 1, lettera b), regolamento UE n. 1303/2013

  richiesta di pagamento colpita da forza maggiore

  La disciplina riguarda le richieste di pagamento e i rapporti finanziari tra Stato membro e Commissione europea, non le richieste dei singoli beneficiari finali nei confronti della Regione.

• art. 87, comma 2, regolamento UE n. 1303/2013

  Le autorità nazionali che invocano la forza maggiore di cui al primo comma, lettera b), ne dimostrano le conseguenze dirette sulla realizzazione di tutto o parte del programma.

  L'onere di dimostrare le conseguenze dirette della forza maggiore grava sulle autorità nazionali nei rapporti con la Commissione e non consente di estendere automaticamente la disciplina alle difficoltà di un singolo progetto finanziato.

• art. 2, comma 1, n. 22, regolamento UE n. 1303/2013

  richiesta di pagamento: una domanda di pagamento o una dichiarazione di spesa presentata alla Commissione da uno Stato membro

  La nozione normativa di richiesta di pagamento conferma che la disposizione non si riferisce alla domanda presentata dal beneficiario finale alla Regione.

• art. 105 c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la riassunzione davanti al giudice di primo grado dopo l'annullamento con rinvio della precedente pronuncia.

Massime di principio

• Quando la lex specialis di un programma di finanziamento distingue tra proroga e sospensione, la proroga è soggetta al limite temporale espressamente previsto, mentre la sospensione richiede la diretta incidenza di un procedimento giudiziario o di un ricorso amministrativo sull'attuazione del progetto e sull'avanzamento della spesa.
• La sospensione prevista da un bando per progetti finanziati non è configurabile per il solo fatto che controversie riguardanti partner, fornitori o collaboratori possano produrre effetti dilatori sull'esecuzione del progetto; occorre il nesso diretto richiesto dalla lex specialis e, ove previsto, un effettivo effetto sospensivo sul procedimento o sulla spesa.
• Le proroghe e le sospensioni del termine di realizzazione di un progetto finanziato, se il bando le rimette alla valutazione dell'amministrazione, non costituiscono diritti potestativi del beneficiario, ma istanze soggette a valutazione amministrativa, anche in rapporto ai vincoli del cronoprogramma finanziario e al rischio di disimpegno dei fondi europei.
• Quando l'istanza di proroga eccede un limite temporale chiaro e vincolante stabilito dal bando, l'amministrazione può respingerla senza un'istruttoria particolarmente approfondita né una motivazione analitica sulle circostanze addotte, poiché il contenuto della decisione non avrebbe potuto essere diverso.
• L'art. 87 del regolamento UE n. 1303/2013, nella parte relativa alla forza maggiore e alle richieste di pagamento, disciplina i rapporti finanziari tra Commissione europea e autorità nazionali e non attribuisce al beneficiario finale un diritto alla proroga nei rapporti con l'amministrazione regionale.
• Il bando costituisce lex specialis e, se ritenuto contrario al diritto dell'Unione europea, deve essere specificamente impugnato; non può essere genericamente disapplicato dall'amministrazione o dal giudice per effetto della mera deduzione della violazione del diritto UE.

Come è indicizzato