Sentenza n. 427/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La dipendente aveva chiesto il trasferimento presso la Questura di Rieti per ricongiungimento al coniuge, appartenente all'Arma dei carabinieri e trasferito d'autorità, ai sensi dell'art. 1, comma 5, della l. n. 100/1987 e dell'art. 17 della l. n. 266/1999. Il diniego dell'Amministrazione era stato annullato con sentenza del TAR Lazio, confermata dal Consiglio di Stato, perché fondato sull'erronea interpretazione del requisito della convivenza e comunque non adeguatamente motivato. La dipendente ha quindi domandato il risarcimento dei danni patrimoniali, costituiti dai costi di viaggio e dalle spese mediche sostenute per la figlia, nonché dei danni non patrimoniali derivanti dai disagi familiari e dalle patologie della minore. Il TAR aveva respinto la domanda ritenendo non provata la colpa dell'Amministrazione, poiché l'annullamento era stato pronunciato per difetto di motivazione e l'interpretazione amministrativa, pur errata, non era in frontale contrasto con la legge. In appello la dipendente ha dedotto violazione dell'art. 2043 c.c., travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà della motivazione, sostenendo che l'illegittimità del diniego, la spettanza sostanziale del trasferimento e l'errore interpretativo non scusabile del Ministero integrassero i presupposti della responsabilità risarcitoria.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha chiarito che l'annullamento del provvedimento non determina automaticamente il risarcimento, ma che nel caso concreto risultavano integrati tutti i presupposti dell'illecito: condotta amministrativa illegittima, lesione di un interesse legittimo pretensivo, colpa dell'Amministrazione, spettanza del bene della vita, nesso causale e danno. La spettanza del trasferimento risultava prossima alla certezza, poiché il giudicato formatosi sul diniego aveva accertato che la convivenza coniugale non veniva meno per il fatto che i coniugi prestassero servizio in città diverse, quando tale separazione dipendeva dalle rispettive condizioni lavorative. Il Ministero aveva quindi erroneamente interpretato la disciplina sul ricongiungimento familiare. L'errore è stato ritenuto non scusabile, considerata la chiarezza della normativa, l'indirizzo della Corte costituzionale e della giurisprudenza amministrativa, nonché la rilevanza costituzionale dell'unità familiare. Il provvedimento avrebbe inoltre richiesto una motivazione particolarmente rigorosa, fondata sulla comparazione tra tutela dell'unità familiare e esigenze di servizio; tale bilanciamento era mancato e il Ministero non aveva allegato specifiche esigenze operative idonee a giustificare l'errore. Il danno patrimoniale è stato liquidato equitativamente in euro 24.000 per i costi di viaggio, oltre euro 1.040,11 per le spese mediche della figlia. Il danno non patrimoniale, comprendente il pregiudizio morale ed esistenziale e la lesione della vita familiare, è stato liquidato equitativamente in euro 30.000. Il Ministero è stato condannato al pagamento complessivo di euro 55.044,11, oltre rivalutazione, interessi compensativi e spese del doppio grado, liquidate in euro 9.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  Costituisce la base della responsabilità aquiliana dell'Amministrazione per la lesione illegittima di una situazione soggettiva meritevole di tutela, quando ricorrano condotta, colpa, nesso causale ed evento dannoso.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento per lesione di interessi legittimi richiede l'accertamento dei presupposti dell'illecito e non consegue automaticamente all'annullamento del provvedimento.

• art. 17 l. n. 266/1999

  Il coniuge convivente del personale ... trasferito d'autorità da una ad altra sede di servizio ... ha diritto ... ad essere impiegato presso l'amministrazione di appartenenza o ... presso altre amministrazioni nella sede di servizio del coniuge o, in mancanza, nella sede più vicina.

  Riconosce il diritto al ricongiungimento del coniuge convivente di personale trasferito d'autorità. La convivenza non viene meno per la mera prestazione lavorativa dei coniugi in sedi diverse, quando la separazione dipende dalle condizioni di servizio.

• art. 1, comma 5, l. n. 100/1987

  La disposizione, recepita ed estesa dall'art. 17 della l. n. 266/1999, fonda la tutela del trasferimento per ricongiungimento familiare.

• art. 29 Cost.

  Rileva quale parametro costituzionale della tutela dell'unità familiare, incidente sulla valutazione della colpa dell'Amministrazione e sull'obbligo di motivazione del diniego.

• art. 31 Cost.

  Rileva ai fini del riconoscimento del danno non patrimoniale connesso alla lesione della vita familiare e al pregiudizio arrecato al rapporto tra madre e figlia.

• art. 1226 c.c.

  Consente la liquidazione equitativa del danno quando il suo preciso ammontare non sia provabile.

• art. 2056, comma 1, c.c.

  È richiamato quale criterio per la liquidazione equitativa del danno patrimoniale e non patrimoniale.

• art. 2059 c.c.

  Fonda il riconoscimento del danno non patrimoniale, nella specie morale ed esistenziale, derivante dalla lesione della vita familiare.

• art. 1227 c.c.

  Era stato invocato con riferimento al concorso colposo della danneggiata, ma il giudice non ne ha ravvisato l'applicabilità nel caso concreto.

Massime di principio

• L'annullamento di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: devono essere accertati, secondo la responsabilità aquiliana, la condotta illegittima, la colpa dell'Amministrazione, la lesione di una situazione giuridica meritevole di tutela, il nesso causale e il danno.
• L'illegittimità del provvedimento costituisce soltanto un indice presuntivo della colpa dell'Amministrazione. La colpa deve essere valutata considerando, tra l'altro, la chiarezza della normativa, la semplicità dei fatti, il carattere vincolato o discrezionale del potere, l'indirizzo giurisprudenziale esistente e la non scusabilità dell'errore interpretativo.
• Nelle controversie risarcitorie relative alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, il risarcimento presuppone la prova, mediante giudizio prognostico, che il bene della vita sarebbe stato conseguito con certezza o con probabilità vicina alla certezza in assenza dell'azione illegittima dell'Amministrazione.
• Nel procedimento relativo al trasferimento per ricongiungimento familiare, la mera prestazione lavorativa dei coniugi in sedi diverse non esclude necessariamente la convivenza coniugale quando la separazione sia imposta dalle condizioni di servizio. Il diniego deve confrontarsi con tale situazione e motivare il bilanciamento tra unità familiare ed esigenze organizzative dell'Amministrazione.
• Quando l'Amministrazione esercita il potere discrezionale su un'istanza di trasferimento connessa a valori costituzionali, il diniego richiede una motivazione particolarmente rigorosa, che espliciti la comparazione tra l'interesse familiare e le concrete esigenze di servizio; la mancata allegazione di specifiche esigenze operative può concorrere a escludere la scusabilità dell'errore amministrativo.
• Quando l'esatto ammontare del danno patrimoniale o non patrimoniale non sia determinabile per obiettiva difficoltà probatoria, il giudice può procedere a liquidazione equitativa, purché siano provati l'an e il nesso causale del pregiudizio.

Come è indicizzato