Sentenza n. 948/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego di sanatoria del 26 giugno 2025, l'ordinanza di ripristino del 23 luglio 2025 e gli ulteriori dinieghi relativi all'autorizzazione forestale e all'accesso carraio, deducendo nove motivi. Hanno lamentato violazione degli artt. 10 e 10-bis l. 241/1990, difetto di istruttoria e lesione della partecipazione procedimentale per il mancato tempestivo accesso alla relazione di sopralluogo e al regolamento edilizio del 1963. Hanno contestato la mancata considerazione della variazione catastale del 2000, riferita a opere realizzate nel 1960, della SCIA del 2013 e delle dichiarazioni acquisite dal Comune, elementi ritenuti idonei a dimostrare la realizzazione dell'immobile prima del 1967 e il suo stato legittimo. Hanno inoltre dedotto genericità, travisamento, contraddittorietà e difetto di motivazione in relazione alla contestata sopraelevazione, all'aumento di volume, alla terrazza e alle distanze dai confini; mancata considerazione delle integrazioni progettuali con rimozione della pensilina, ridimensionamento della terrazza e demolizione di ulteriori opere; illegittimità del diniego fondato sulla mancata acquisizione di autorizzazioni e pareri; illegittimità del diniego dell'autorizzazione forestale, motivato esclusivamente mediante richiamo al diniego edilizio e privo dell'indicazione dei profili di incompatibilità con il vincolo idrogeologico; vizi del diniego dell'autorizzazione all'accesso carraio; illegittimità derivata e vizi autonomi dell'ordinanza di ripristino, anche per la pretesa demolizione integrale della porzione non storica dell'edificio. È stata proposta anche domanda risarcitoria.

La decisione

Il ricorso è stato accolto quanto alla domanda di annullamento. Il primo motivo è stato respinto: la mancata ostensione della relazione di sopralluogo era riconducibile alla sua trasmissione alla Procura e la tardiva esibizione del regolamento edilizio del 1963, pur censurabile sotto il profilo della trasparenza, non aveva arrecato un pregiudizio effettivo e determinante. Il secondo motivo è stato accolto in parte: la documentazione catastale non ha autonoma e normalmente decisiva valenza probatoria della regolarità edilizia, ma, valutata insieme alla SCIA del 2013, alle dichiarazioni rese nel relativo procedimento e all'atto notarile, costituiva un complesso di elementi idoneo a corroborare la realizzazione della porzione di fabbricato nel 1960, anteriormente all'obbligo generalizzato di titolo edilizio. Il Comune non aveva adeguatamente considerato tali elementi e aveva mutato senza adeguata giustificazione l'interpretazione di documenti già nella propria disponibilità. Il terzo motivo è stato accolto in parte: il diniego non aveva precisato adeguatamente le verifiche tecniche sottostanti alla contestazione della sopraelevazione e dell'aumento di volume, né aveva distinto la creazione della terrazza dal suo successivo ampliamento; inoltre non aveva valorizzato il prospettato ripristino delle dimensioni originarie. Il quarto motivo è stato accolto: l'amministrazione avrebbe dovuto esaminare separatamente le singole difformità e valutare le integrazioni prodotte. Alcune opere erano state medio tempore rimosse, mentre recinzioni, cancelli e pavimentazioni non erano stati esaminati con sufficiente accuratezza. Il quinto motivo è stato accolto in parte, poiché il diniego non risultava chiaramente fondato sulla carenza originaria delle autorizzazioni forestale, di accesso carraio e di allaccio fognario, che i ricorrenti avevano richiesto e che il Comune aveva preso in considerazione. Il sesto motivo è stato accolto: il diniego dell'autorizzazione forestale, adottato dopo il diniego edilizio e motivato esclusivamente con il richiamo a quest'ultimo, avrebbe dovuto indicare autonomamente i profili di incompatibilità con il vincolo forestale-idrogeologico. Il settimo motivo è stato accolto in parte, rilevandosi che i vizi dell'autorizzazione all'accesso carraio non erano decisivi per la sanatoria, la cui definizione doveva essere riesaminata sulla base degli altri motivi ostativi. L'ottavo motivo è stato accolto per illegittimità derivata dell'ordinanza di ripristino, il cui presupposto era il diniego di sanatoria annullato. Il nono motivo è stato accolto: non era legittimo disporre la demolizione integrale della porzione ritenuta non storica, poiché gli elementi disponibili imponevano di considerare l'edificio come un complesso unitario, eventualmente caratterizzato da singole difformità da valutare separatamente. Sono stati annullati tutti i provvedimenti impugnati, con salvezza della riedizione del potere per l'accertamento di eventuali abusi e per un nuovo esame della sanatoria, attraverso un'istruttoria completa, distinta per singole opere e nel rispetto del contraddittorio, della buona fede e della leale collaborazione. La domanda risarcitoria è stata respinta: l'illegittimità dell'atto non determina automaticamente il risarcimento e, nella specie, la complessità della situazione di fatto rendeva scusabile l'errore dell'amministrazione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-bis, comma 1-bis d.P.R. 380/2001

  [p]er gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali”.

  La documentazione catastale non ha normalmente autonoma rilevanza ai fini della regolarità edilizia; tuttavia, anche una variazione catastale successiva può assumere rilievo se valutata insieme ad altri documenti pubblici o privati e ai titoli edilizi pregressi, in un apprezzamento complessivo dell'epoca di realizzazione e dello stato legittimo.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  Il procedimento di sanatoria deve essere istruito considerando le singole difformità e acquisendo tempestivamente i pareri e le autorizzazioni necessari; il loro diniego non può essere motivato soltanto mediante il richiamo al diniego edilizio presupposto.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  Le difformità rientranti nelle tolleranze devono essere distinte dalle opere ulteriori eventualmente abusive e valutate nell'ambito di un'istruttoria concreta e specifica.

• art. 5, comma 3 d.P.R. 380/2001

  Gli atti di assenso necessari alla definizione del procedimento edilizio devono essere acquisiti nell'ambito del procedimento dallo Sportello Unico per l'Edilizia, senza che la loro mancata acquisizione originaria determini automaticamente il rigetto quando sia possibile procedere alle integrazioni.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve consentire un confronto effettivo sui motivi ostativi; l'amministrazione deve esaminare in modo concreto le osservazioni e la documentazione integrativa presentate dall'interessato.

• art. 7 r.d.l. 3267/1923

  Il diniego dell'autorizzazione forestale deve indicare specificamente le ragioni di incompatibilità delle opere con il vincolo forestale-idrogeologico e non può fondarsi esclusivamente sul precedente diniego edilizio.

• artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di ripristino o demolizione deve riferirsi a opere abusive individuate con precisione e non può disporre la demolizione integrale di una porzione dell'edificio quando gli elementi istruttori impongano di considerare il fabbricato come unitario e le difformità come opere puntuali.

• art. 30 c.p.a.

  L'annullamento dell'atto non comporta automaticamente il risarcimento; occorre allegare e provare il danno, il nesso causale e la colpevolezza dell'amministrazione, che può essere esclusa dall'errore scusabile connesso alla complessità della situazione.

Massime di principio

• Ai fini della ricostruzione dello stato legittimo di un immobile realizzato anteriormente all'obbligo di titolo edilizio, la documentazione catastale successiva all'epoca dichiarata non è di per sé decisiva, ma deve essere valutata insieme agli altri documenti probanti, ai titoli edilizi successivi e alle dichiarazioni di provenienza, secondo un apprezzamento complessivo e non atomistico.
• Nel procedimento di sanatoria edilizia l'amministrazione deve distinguere la porzione originaria dell'immobile, le singole difformità e le opere ulteriori, indicando per ciascuna il concreto presupposto di illegittimità; non può qualificare unitariamente come abusiva un'intera porzione del fabbricato senza un'istruttoria specifica sull'epoca e sulle modalità di realizzazione.
• Il diniego di sanatoria deve confrontarsi puntualmente con la documentazione integrativa e con le modifiche o demolizioni proposte dall'interessato; il mero richiamo generico a sopraelevazioni, modifiche, opere pertinenziali o ulteriori criticità non soddisfa l'obbligo di motivazione quando non consente di individuare la consistenza e l'incidenza delle difformità.
• Quando la sanatoria richiede un'autorizzazione forestale o altro atto di assenso, l'amministrazione deve acquisirlo e valutarlo nell'ambito del procedimento edilizio, ovvero motivarne autonomamente il diniego indicando le specifiche ragioni di incompatibilità con il vincolo; non è sufficiente richiamare il precedente diniego edilizio.
• L'ordine di ripristino fondato su un diniego di sanatoria illegittimo è viziato per illegittimità derivata. Inoltre, non può essere disposta la demolizione integrale di una porzione dell'edificio se l'istruttoria non dimostra l'illegittimità della sua realizzazione e consente soltanto di individuare singole difformità, da riesaminare separatamente.
• L'annullamento di un provvedimento amministrativo non fonda automaticamente la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione: il ricorrente deve allegare e provare lesione del bene della vita, danno, nesso causale e colpevolezza, che può essere esclusa dall'errore scusabile derivante dalla complessità fattuale e normativa.

Come è indicizzato