Cassazione Civile, Ordinanza n. 01567/2023 del 19/01/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla domanda di risarcimento proposta da una società proprietaria di aree incluse nel piano di governo del territorio comunale in un ambito di trasformazione urbanistica che prevedeva, come condizione per l’approvazione dei piani attuativi, la preventiva piantumazione dell’area. La società deduceva di aver confidato, incolpevolmente, nella legittimità della delibera comunale di approvazione del piano e nelle rassicurazioni ricevute dai funzionari comunali durante riunioni tecniche e con successiva nota dell’11 luglio 2012, e sosteneva di aver sostenuto spese inutili per il preverdissement quando il piano era poi stato annullato dal giudice amministrativo. Il Tribunale accoglieva la domanda e la Corte d’appello confermava, riconoscendo la giurisdizione del giudice ordinario e ritenendo sussistenti colpa, affidamento tutelabile, ingiustizia del danno e nesso causale. Il Comune ricorreva per cassazione con cinque motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che l’affidamento sarebbe solo criterio valutativo e comunque inerente a interessi legittimi, con devoluzione alla giurisdizione esclusiva amministrativa; 2) violazione di norme su responsabilità e concorso del fatto colposo, deducendo che l’errore interpretativo sulla disciplina urbanistica era scusabile, che la società conosceva il rischio di inutilità dell’intervento e che il preverdissement era parte dell’intervento poi annullato; 3) ulteriore censura sul concorso di colpa della società per non avere contestato la clausola del documento di piano che imponeva la piantumazione entro sei mesi; 4) doglianza sulla quantificazione del danno e sulla ritenuta tardività delle contestazioni alle conclusioni del consulente tecnico, assumendo che si trattasse di mere difese e che alcune voci non fossero state considerate dal c.t.u.; 5) conseguente censura sulle spese. La Corte di cassazione ha ritenuto infondati i primi tre motivi, richiamando l’orientamento delle Sezioni Unite secondo cui la lesione dell’affidamento del privato riposto nella correttezza e buona fede dell’amministrazione, anche quando segua all’emanazione e al successivo annullamento di un provvedimento ampliativo, integra una responsabilità di tipo relazionale e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario quando la domanda non investe la legittimità dell’atto ma il comportamento dell’amministrazione. Ha inoltre ritenuto non censurabile il giudizio di fatto della Corte territoriale sulla scusabilità dell’errore del Comune, sull’idoneità delle rassicurazioni dei funzionari a generare affidamento, sull’irrilevanza della valutazione di impatto ambientale sopravvenuta e sull’insussistenza del concorso di colpa della società. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di specificità, perché non riportava adeguatamente il contenuto delle contestazioni e delle valutazioni peritali; il quinto è stato ritenuto non una censura autonoma ma una mera richiesta consequenziale sulle spese. Il ricorso è stato quindi integralmente rigettato, con condanna del Comune alle spese.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso del Comune, confermando la sentenza della Corte d’appello di Milano che aveva riconosciuto la responsabilità risarcitoria dell’ente per lesione dell’affidamento incolpevole della società nel contesto di un’operazione urbanistica poi divenuta non realizzabile dopo l’annullamento del piano. In particolare, la Corte ha ribadito che la domanda appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché il bene della vita controverso non era la legittimità del provvedimento amministrativo annullato, ma il danno derivante dalla condotta del Comune, valutata come contraria a correttezza e buona fede e idonea a generare affidamento tutelabile. Ha altresì confermato la valutazione di merito sulla sussistenza dell’elemento soggettivo, sul nesso causale, sull’assenza di concorso di colpa della società e, quanto alle doglianze sulla CTU, ha rilevato la genericità del motivo. Il Comune è stato condannato al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore della controricorrente.

Norme richiamate

• art. 37 c.p.c.

  richiamato dal ricorrente per sostenere il difetto di giurisdizione del giudice ordinario; la Corte respinge la censura alla luce dell’orientamento sulle controversie risarcitorie da lesione dell’affidamento

• art. 7 c.p.a.

  la Corte ribadisce che la giurisdizione amministrativa richiede che la causa petendi si radichi nelle modalità di esercizio del potere amministrativo

• art. 30 c.p.a.

  richiamato come base normativa dell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo, ma non tale da attrarre la domanda nella giurisdizione esclusiva se la domanda riguarda il comportamento scorretto dell’amministrazione

• art. 133 c.p.a.

  invocato dal ricorrente per sostenere la giurisdizione amministrativa in materia urbanistica; la Corte esclude che la domanda, così formulata, rientri nella giurisdizione esclusiva

• art. 1173 c.c.

  usato per qualificare il contatto sociale qualificato come fatto idoneo a produrre obbligazioni

• art. 1227 c.c.

  richiamato sia per il concorso di colpa del danneggiato sia per il profilo causale; la Corte ritiene corretta l’esclusione del concorso di colpa operata dal giudice di merito

• art. 2043 c.c.

  invocato dal ricorrente, ma la Corte afferma che la responsabilità da lesione dell’affidamento ha natura relazionale e non coincide con la classica responsabilità aquiliana

• art. 2055 c.c.

  richiamato nel motivo relativo alla responsabilità e al concorso; non decisivo nella fattispecie trattata

• art. 50 c.p.

  richiamato nel secondo motivo, senza esito decisivo nella motivazione

• art. 2056 c.c.

  richiamato in relazione alla liquidazione del danno secondo i criteri della responsabilità extracontrattuale

• d.m. 31 ottobre 2013

  invocato in tema di quantificazione delle spese; la censura è stata dichiarata inammissibile per difetto di specificità

• art. 345 c.p.c.

  richiamato in relazione alla dedotta tardività delle contestazioni in appello; la Corte osserva che il motivo non è specifico

• artt. 156 e 157 c.p.c.

  richiamati per distinguere le eccezioni di nullità del procedimento dalle mere argomentazioni difensive contro la CTU

• art. 91 c.p.c.

  richiamato nel motivo sulle spese, ma la relativa doglianza è ritenuta meramente consequenziale e priva di autonoma censura

Massime di principio

• La domanda risarcitoria fondata sulla lesione dell’affidamento incolpevole riposto dal privato nella correttezza dell’azione amministrativa appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario quando non si contesta la legittimità del provvedimento, ma il comportamento dell’amministrazione che ha generato l’affidamento.
• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione dell’affidamento non discende dalla sola illegittimità dell’atto annullato, ma richiede un quid pluris: la violazione dei doveri di correttezza e buona fede nella relazione con il privato.
• L’affidamento tutelabile ha natura autonoma e civilistica e va accertato caso per caso, verificando se le condotte dell’amministrazione siano state concretamente idonee a ingenerare una fiducia incolpevole nel privato.
• Nelle controversie da lesione dell’affidamento, il giudice di legittimità non può sostituire la propria valutazione a quella di merito circa la scusabilità dell’errore interpretativo, l’idoneità delle rassicurazioni ricevute e la sussistenza del nesso causale, salvo vizi specifici della motivazione.
• Le contestazioni alla consulenza tecnica d’ufficio sono ammissibili come mere difese solo se specifiche e supportate dalla puntuale indicazione delle valutazioni e delle contestazioni svolte nei gradi di merito; in difetto, il motivo è inammissibile.

Come è indicizzato