Sentenza n. 2071/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato la disposizione dirigenziale che aveva revocato il nulla osta di impatto acustico e l'ordinanza che aveva sospeso per trenta giorni l'attività di somministrazione, nonché i verbali di polizia amministrativa e l'art. 18 del regolamento comunale posto a fondamento delle misure. Ha dedotto, con riferimento ai provvedimenti inibitori, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, erronea ricostruzione delle condotte contestate, insussistenza di emissioni sonore illecite, irrilevanza della diffusione musicale nell'area esterna quale abuso del titolo, necessità di una verifica strumentale del superamento dei limiti acustici, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e violazione del contraddittorio procedimentale per mancata audizione diretta dei titolari. Quanto ai verbali, ne ha contestato gli accertamenti; quanto all'art. 18 del regolamento, ne ha censurato l'interpretazione quale fondamento di una sospensione automatica dell'attività. Il Comune ha sostenuto l'inammissibilità delle impugnative relative ai verbali e al regolamento e l'infondatezza delle censure contro la revoca e la sospensione.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. Sono state dichiarate inammissibili le impugnative dei verbali di polizia amministrativa e delle relative note di trasmissione per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: la contestazione degli illeciti amministrativi ai sensi della legge n. 689/1981 appartiene alla giurisdizione ordinaria ai sensi dell'art. 22 della stessa legge, con possibilità di riproposizione della domanda nei termini dell'art. 11, comma 2, c.p.a. È stata inoltre dichiarata inammissibile, per genericità, l'impugnazione dell'art. 18 del regolamento comunale, non essendo state formulate specifiche censure contro l'atto normativo. Nel merito, sono state respinte le censure contro la revoca del nulla osta e la sospensione dell'attività. Il TAR ha ritenuto sufficiente la motivazione per relationem, risultante dal coordinamento tra i provvedimenti finali, le comunicazioni di avvio e i verbali richiamati, dai quali emergevano le condotte contestate e la violazione dell'art. 8, commi 4 e 6, della legge n. 447/1995. Gli accertamenti di polizia, assistiti da fede privilegiata quanto ai fatti attestati fino a querela di falso, dimostravano l'apertura permanente delle porte e le emissioni sonore nell'area esterna; le contrarie deduzioni della società erano mere congetture non supportate da prova. La violazione delle prescrizioni del nulla osta, che imponevano l'uso dell'impianto a porte e finestre chiuse e vietavano la diffusione musicale nell'area esterna, integrava abuso del titolo commerciale e abuso del nulla osta, senza necessità di una verifica strumentale del superamento dei limiti acustici. La licenza, oggi SCIA, per la somministrazione di alimenti e bevande è qualificabile come autorizzazione di polizia e il suo abuso comprende anche la violazione delle prescrizioni normative e provvedimentali che disciplinano le modalità di esercizio dell'attività. Non è stata ravvisata violazione della proporzionalità, poiché la sospensione di trenta giorni costituiva applicazione della progressione sanzionatoria regolamentare per recidive, dopo una precedente sospensione di sette giorni rimasta inoppugnata. È stata esclusa anche la violazione del contraddittorio: la società aveva ricevuto una comunicazione di avvio con un termine di dieci giorni per presentare controdeduzioni scritte e la legge n. 241/1990 non imponeva un'audizione orale diretta. La società è stata condannata al pagamento di 2.000 euro di spese processuali, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 22 l. 689/1981

  La contestazione dei verbali di accertamento di illeciti amministrativi appartiene alla giurisdizione ordinaria, trattandosi di attività sanzionatoria vincolata e di tutela di una posizione qualificabile come diritto soggettivo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata estranea alla giurisdizione amministrativa può essere riproposta davanti al giudice ordinario nei termini previsti dalla disposizione.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione per relationem è una tecnica redazionale pienamente ammessa, in particolare quando il provvedimento richiama pareri, atti istruttori e altri atti del procedimento idonei a rendere comprensibili le ragioni della decisione.

• art. 8, commi 4 e 6, l. 447/1995

  L'utilizzazione degli impianti di diffusione sonora deve rispettare le misure di mitigazione delle emissioni individuate nel nulla osta di impatto acustico e nella relazione tecnica allegata.

• art. 9 TULPS

  Le prescrizioni imposte dall'autorità devono essere rispettate nell'esercizio dell'attività autorizzata; la loro violazione concorre a configurare l'abuso del titolo.

• art. 10 TULPS

  La sospensione o la revoca del titolo di polizia sono giustificate dall'abuso del titolo, inteso anche come inosservanza delle regole di condotta e delle prescrizioni provvedimentali che disciplinano l'attività.

• art. 18, commi 3 e 5, regolamento comunale di polizia di sicurezza urbana

  La ripetizione, nel periodo di 12 (dodici) mesi, dalla data del primo accertamento, della violazione dei precetti di cui agli articoli del presente Regolamento può concorrere a configurare l’abuso del titolo previsto dagli articoli 9 e 10 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.) ai fini della sospensione o della revoca dell’autorizzazione o dell’atto equivalente. In presenza di una prima recidiva della violazione di legge o regolamenti, accertata dagli organi di Polizia, che si configura come “abuso del titolo” ai sensi dei precedenti commi (tra cui rientrano anche le ipotesi di violazione della normativa vigente sull’impatto acustico, ndr.), l’ufficio competente al rilascio del titolo, oltre alle sanzioni stabilite dalle specifiche normative e, previa comunicazione dell’avvio del procedimento, dispone la sanzione della sospensione dell’attività a 7 (sette) giorni, alla seconda recidiva dispone la sanzione della sospensione dell’attività a 30 (trenta) giorni, alla terza recidiva dispone la sanzione della revoca del titolo.

  La reiterazione delle violazioni della normativa sull'impatto acustico può integrare abuso del titolo e comporta una progressione sanzionatoria, applicata nel caso concreto dopo una precedente sospensione di sette giorni.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il riferimento a tale disposizione nel provvedimento di revoca è stato ritenuto improprio; la misura è stata sostanzialmente adottata per abuso del titolo ai sensi degli artt. 9 e 10 TULPS.

Massime di principio

• La motivazione per relationem è legittima quando il provvedimento finale richiama comunicazioni di avvio, atti istruttori o verbali che consentono di individuare in modo agevole la condotta contestata, la disciplina violata e le ragioni della misura adottata.
• La licenza, o la SCIA, per la somministrazione di alimenti e bevande costituisce titolo di polizia soggetto alle misure di sospensione o revoca per abuso; l'abuso comprende anche la violazione delle prescrizioni normative e provvedimentali che regolano le modalità di esercizio dell'attività.
• La violazione delle prescrizioni specifiche contenute nel nulla osta di impatto acustico, come l'obbligo di utilizzare l'impianto a porte e finestre chiuse o il divieto di diffondere musica nell'area esterna, può integrare abuso del titolo e giustificare la sospensione dell'attività senza necessità di dimostrare strumentalmente il superamento dei limiti acustici, quando il disvalore consiste già nell'inosservanza delle prescrizioni autorizzative.
• Gli accertamenti compiuti dagli organi di polizia fanno fede fino a querela di falso quanto ai fatti attestati direttamente; deduzioni alternative basate su condizioni atmosferiche, orari o modalità di utilizzo dell'impianto, se non supportate da prova, non sono sufficienti a superare tali risultanze.
• La progressione sanzionatoria regolamentare fondata sulla recidiva non viola di per sé il principio di proporzionalità quando l'amministrazione dimostri la reiterazione delle violazioni e l'applicazione della misura corrispondente al livello di recidiva, anche tenendo conto di una precedente sanzione rimasta inoppugnata.
• La partecipazione procedimentale non comporta, in assenza di una specifica previsione normativa, l'obbligo dell'amministrazione di procedere ad un'audizione orale diretta dell'interessato, quando sia stato assegnato un congruo termine per presentare osservazioni scritte.

Come è indicizzato