Tribunale, Sentenza T-836/16

Aiuti di Stato e imposta polacca sul commercio al dettaglio: selettività e progressività fiscale

La pronuncia riguarda due ricorsi diretti proposti dalla Repubblica di Polonia contro la decisione di avvio del procedimento di indagine formale e contro la decisione finale della Commissione in materia di aiuti di Stato. Al centro vi è la legge polacca sull’imposta nel settore della vendita al dettaglio, strutturata come imposta sul fatturato con aliquote progressive.

Fatti e procedimento amministrativo

Nel 2016 la Polonia ha introdotto un’imposta sul commercio al dettaglio applicabile alle vendite di merci ai consumatori persone fisiche. La base imponibile era il fatturato mensile eccedente 17 milioni di PLN, con aliquota dello 0,8% sulla fascia compresa tra 17 e 170 milioni di PLN e dell’1,4% sulla parte eccedente.

La Commissione, ritenendo che tale struttura fosse selettiva e idonea a costituire aiuto di Stato, ha avviato il procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE con decisione del 19 settembre 2016 e ha ordinato la sospensione immediata dell’applicazione dell’aliquota progressiva sulla base dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589. Successivamente ha adottato la decisione finale del 30 giugno 2017, dichiarando la misura aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno e illegalmente eseguito.

Parti e conclusioni

La Repubblica di Polonia ha chiesto l’annullamento di entrambe le decisioni; l’Ungheria è intervenuta a suo sostegno. La Commissione ha chiesto il rigetto dei ricorsi. Il Tribunale ha riunito le cause T‑836/16 e T‑624/17 anche ai fini della decisione finale.

Questioni giuridiche esaminate

Il Tribunale ha esaminato principalmente se:

• la Commissione avesse correttamente qualificato la misura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
• la progressività dell’imposta sul fatturato potesse di per sé integrare il requisito della selettività;
• la Commissione avesse correttamente individuato il sistema fiscale di riferimento e l’obiettivo dell’imposta;
• la decisione di avvio e l’ingiunzione di sospensione fossero legittime alla luce del livello di analisi compiuto nella fase preliminare.

Normativa e giurisprudenza rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sulla nozione di aiuto di Stato;
• l’articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE, sul procedimento di controllo;
• l’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589, relativo all’ingiunzione di sospensione;
• la giurisprudenza su selettività fiscale e regime di riferimento, tra cui Banco Exterior de España, Adria-Wien Pipeline, Paint Graphos, British Aggregates, Commissione e Spagna/Government of Gibraltar e Regno Unito, World Duty Free Group, 3M Italia, ANGED, Hansestadt Lübeck e Andres (fallimento Heitkamp BauHolding).

Ragionamento del Tribunale sulla selettività

Il Tribunale ricorda che, in materia fiscale, la selettività va accertata individuando prima il regime fiscale di riferimento e poi verificando se la misura deroga a tale regime favorendo imprese in situazione fattuale e giuridica analoga rispetto all’obiettivo del sistema.

Nel caso di specie, la Commissione aveva individuato come riferimento una tassazione del fatturato del commercio al dettaglio senza progressività, o addirittura un sistema ipotetico con aliquota unica. Il Tribunale ritiene che ciò sia erroneo: le aliquote fiscali, incluse quelle progressive, fanno parte della struttura stessa dell’imposta e non possono essere espunte dal sistema di riferimento. Il solo fatto che un’imposta preveda scaglioni e aliquote differenziate non basta a provarne la selettività.

Il Tribunale afferma inoltre che l’obiettivo dell’imposta, secondo gli atti di causa, non era semplicemente "tassare tutte le imprese" del settore, bensì introdurre un’imposta settoriale con logica redistributiva sul fatturato. Tale obiettivo è coerente con una progressività che tenga conto dell’idea che le imprese con fatturati elevati possano sopportare un onere proporzionalmente maggiore.

Distinzione rispetto ai precedenti richiamati

La Corte precisa che in altri casi la selettività è stata ravvisata quando il meccanismo fiscale era in contrasto con l’obiettivo dell’imposta o quando la modulazione produceva discriminazioni non giustificate. Tuttavia, non ogni progressività o esenzione parziale è selettiva: dipende dalla coerenza con l’obiettivo perseguito dal tributo.

Nel caso in esame, la Commissione non ha dimostrato che la progressività svuotasse il contenuto dell’imposta o che trattasse in modo diverso situazioni analoghe rispetto al suo obiettivo. Gli esempi relativi a franchising, holding e composizione del capitale non sono stati ritenuti sufficienti a provare una selettività incompatibile con l’articolo 107 TFUE.

Decisione sulla decisione finale

Poiché la Commissione non ha dimostrato l’esistenza di un vantaggio selettivo, il Tribunale annulla la decisione finale. Gli errori commessi nella definizione del regime di riferimento e dell’obiettivo dell’imposta impedivano di concludere che la misura integrasse un aiuto di Stato.

Decisione sulla decisione di avvio e sull’ingiunzione di sospensione

Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui la Commissione può avviare il procedimento formale quando, in fase preliminare, sussistono dubbi legittimi sulla qualificazione della misura come aiuto. Tuttavia, nel caso concreto, i dubbi erano fondati su un’analisi giuridica manifestamente errata. Poiché, sulla base degli elementi già disponibili, la misura non poteva essere qualificata come nuovo aiuto in modo plausibile, anche la decisione di avvio va annullata.

L’ingiunzione di sospensione ex articolo 13, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 è annullata insieme alla decisione di avvio, perché presuppone la corretta qualificazione della misura come aiuto illegale.

Dispositivo e spese

Il Tribunale:

• annulla la decisione C(2016) 5596 final del 19 settembre 2016;
• annulla la decisione (UE) 2018/160 del 30 giugno 2017;
• condanna la Commissione a sopportare le proprie spese e quelle della Repubblica di Polonia;
• pone le spese dell’Ungheria a carico di quest’ultima.

Principio affermato

In materia di aiuti di Stato, una tassa sul fatturato con aliquote progressive non è selettiva per il solo fatto di prevedere una modulazione per scaglioni. Per qualificare la misura come aiuto, la Commissione deve dimostrare che il regime di riferimento è stato definito correttamente e che la struttura concreta dell’imposta introduce una differenziazione incoerente con l’obiettivo del tributo, favorendo talune imprese in situazione analoga rispetto a tale obiettivo.