Sentenza n. 6257/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l’accoglimento di dieci richieste standardizzate di verifica e certificazione dei risparmi energetici relativi all’installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi. Il GSE aveva successivamente avviato il procedimento di annullamento d’ufficio, chiedendo la produzione di documentazione necessaria ai controlli. La società aveva dichiarato di non poterla produrre perché sottoposta a sequestro penale. Dopo avere informato la società che l’autorità giudiziaria aveva autorizzato la consultazione e l’estrazione di copie e dopo avere concesso una proroga di trenta giorni, il GSE aveva annullato gli atti di accoglimento per mancata produzione documentale e aveva chiesto la restituzione dei titoli indebitamente percepiti. In appello la società ha dedotto: l’erroneità della sentenza di primo grado per avere ritenuto non giustificata dalla forza maggiore la mancata produzione dei documenti; l’omessa pronuncia del TAR sulle censure formulate nel ricorso e nei motivi aggiunti; il difetto di motivazione, genericità, insufficienza e contraddittorietà del provvedimento, per mancata confutazione specifica delle deduzioni procedimentali; l’illegittimità derivata della richiesta di recupero per violazione dell’art. 42, commi 3 e seguenti, d.lgs. n. 28/2011; l’erroneità del calcolo della somma da restituire, effettuato al lordo delle ritenute fiscali e delle spese sostenute. L’appellante ha inoltre chiesto il rinvio della trattazione in vista di una possibile istanza di riesame al GSE.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta di rinvio, poiché subordinata a un evento futuro e incerto e quindi incompatibile con il principio di ragionevole durata del processo. Ha poi respinto l’eccezione di omessa pronuncia: il TAR aveva esaminato e sintetizzato le censure, esponendo le ragioni del loro rigetto. Nel merito, ha ritenuto legittimo l’annullamento d’ufficio. L’art. 14 delle linee guida AEEG n. EEN 9/11 impone ai titolari dei progetti obblighi di conservazione documentale funzionali ai controlli del GSE; la società non aveva prodotto la documentazione richiesta. Il sequestro penale non è stato ritenuto causa di forza maggiore, perché la società non aveva dimostrato di avere diligentemente coltivato le istanze di dissequestro e di accesso al fascicolo, né di avere verificato il loro esito. Inoltre, il GSE aveva comunicato l’autorizzazione alla consultazione e all’estrazione di copie e aveva concesso una proroga. Secondo il principio di autoresponsabilità proprio del sistema incentivante e le regole sull’onere della prova, spettava alla società dimostrare l’impossibilità concreta di adempiere, prova non fornita. È stata respinta anche la censura sul difetto di motivazione: l’amministrazione non deve confutare specificamente ogni deduzione del privato, quando abbia esaminato la posizione e indicato ragioni sufficienti a sostenere la decisione; nella specie, la mancata produzione degli elementi istruttori nonostante il tempo concesso costituiva motivazione sufficiente. La censura fondata sull’art. 42, commi 3 e seguenti, d.lgs. n. 28/2011 è stata ritenuta generica, perché non indicava le ragioni concrete della violazione né criticava adeguatamente la sentenza appellata. È stato infine ritenuto corretto il recupero del controvalore dei titoli: il GSE deve richiedere la medesima quantità e qualità dei titoli indebitamente percepiti oppure il loro controvalore monetario determinato secondo parametri obiettivi e uniformi, non influenzabili dalle vicende privatistiche del singolo operatore. L’art. 2038, comma 1, c.c., previsto per i rapporti tra privati, non è applicabile al recupero pubblicistico regolato dalla disciplina di settore. L’appello è stato integralmente respinto, con condanna dell’appellante alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione è giustificato solo da circostanze eccezionali; non può fondarsi su un evento futuro e incerto, in quanto il processo deve rispettare il principio di ragionevole durata.

• art. 111 Cost.

  Il principio di ragionevole durata del processo impedisce di differire la decisione sulla base di una possibile e condizionata futura iniziativa amministrativa.

• art. 2, comma 2, c.p.a.

  Il principio di ragionevole durata del processo costituisce parametro applicativo del limite al rinvio della trattazione.

• art. 14 delle linee guida AEEG approvate con delibera 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11

  Impone ai soggetti titolari dei progetti di conservare la documentazione necessaria ai controlli del GSE.

• art. 42, commi 3 e seguenti, d.lgs. n. 28/2011

  La censura relativa alla disciplina del recupero degli incentivi deve essere specificamente articolata; nel caso esaminato è stata ritenuta generica.

• art. 2038, comma 1, c.c.

  La disciplina generale della restituzione dell’indebito prevista per i rapporti tra privati non si applica al recupero pubblicistico dei titoli di efficienza energetica, regolato da una disciplina speciale e vincolata.

Massime di principio

• Nel sistema degli incentivi pubblici, il titolare del progetto è gravato da un principio di autoresponsabilità e deve conservare e produrre la documentazione necessaria ai controlli dell’amministrazione; la mancata disponibilità dei documenti non esonera dall’onere probatorio se non viene dimostrata l’impossibilità concreta e diligentemente fronteggiata di reperirli.
• Il sequestro penale della documentazione non integra automaticamente una causa di forza maggiore impeditiva dell’adempimento degli obblighi istruttori verso l’amministrazione: il beneficiario deve dimostrare di avere diligentemente attivato e seguito le procedure di dissequestro, accesso o estrazione di copie, nonché l’effettiva impossibilità di produrre i documenti.
• Il provvedimento finale non deve confutare analiticamente ogni deduzione del privato, purché l’amministrazione abbia esaminato la posizione partecipativa e indicato ragioni sufficienti, coerenti e concretamente idonee a sostenere la decisione.
• La richiesta di rinvio della trattazione ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. non può essere accolta quando sia fondata su una futura iniziativa amministrativa meramente eventuale o subordinata all’accordo delle parti, perché tale rinvio contrasta con la ragionevole durata del processo.
• Nel recupero di titoli di efficienza energetica indebitamente percepiti, il gestore può richiedere la restituzione dei titoli nella medesima quantità e qualità oppure il controvalore monetario determinato sulla base di parametri obiettivi e uniformi; il calcolo non deve essere adattato alle vicende economiche individuali del beneficiario.
• Nel giudizio d’appello, la mera riproposizione delle censure di primo grado, senza una critica specifica alla sentenza impugnata, può risultare inammissibile o comunque non idonea a scalfire la decisione; in ogni caso, censure generiche sull’applicazione della disciplina di recupero non possono condurre all’accoglimento dell’impugnazione.

Come è indicizzato