Sentenza n. 2462/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Marsala sulla pratica relativa a contributi concessi per la demolizione e ricostruzione di immobili danneggiati dal sisma del 1981, con conseguente conclusione del collaudo tecnico-amministrativo e svincolo di euro 34.654,45. Hanno inoltre dedotto un diniego tacito di accesso agli atti, lamentando il mancato reperimento del fascicolo originario. Sono stati dedotti: violazione dell'art. 2 l. 241/1990 per la mancata conclusione del procedimento nonostante il lungo tempo trascorso e i reiterati solleciti; violazione dell'art. 1 l. 241/1990 e dell'art. 97 Cost. per l'aggravamento del procedimento mediante reiterate richieste documentali, anche a fronte dello smarrimento del fascicolo da parte dell'Amministrazione; violazione degli artt. 22 ss. l. 241/1990 per l'impossibilità di accedere agli atti; violazione dell'art. 31 c.p.a.; necessità di ammettere mezzi di prova alternativi per ricostruire la pratica; insussistenza dell'onere dei ricorrenti di riprodurre documentazione non più disponibile per fatto imputabile al Comune; lesione dell'affidamento e danno da ritardo, questi ultimi riservati a separata azione risarcitoria. Il Comune, ritualmente intimato, non si è costituito.

La decisione

Il TAR ha qualificato la domanda principale come azione avverso il silenzio-inadempimento ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. e ha ritenuto tempestivo il ricorso, poiché, in assenza di un termine speciale, il procedimento era soggetto al termine ordinario di trenta giorni previsto dall'art. 2 l. 241/1990, decorrente dall'ultima istanza del 22 maggio 2025. Nel merito, ha accertato l'obbligo del Comune di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. L'obbligo sussisteva perché la pratica era documentata, il Comune aveva comunicato il mancato reperimento del fascicolo, aveva proseguito l'istruttoria, richiesto integrazioni e fissato sopralluoghi finalizzati al collaudo: l'Amministrazione non può mantenere indefinitamente il procedimento in fase istruttoria. L'accertamento non comporta tuttavia il riconoscimento del diritto allo svincolo o alla corresponsione del saldo, poiché restano necessarie verifiche istruttorie e tecnico-amministrative. Il giudice non ha quindi predeterminato la documentazione sufficiente, l'utilizzabilità delle prove sostitutive o la distribuzione dell'onere probatorio, rimettendo tali valutazioni al Comune nel provvedimento conclusivo, che dovrà considerare la documentazione disponibile, quella acquisibile o sostitutiva e il mancato reperimento del fascicolo, motivando adeguatamente. La domanda di accesso è stata respinta: il diritto di accesso presuppone l'esistenza di documenti amministrativi detenuti dall'Amministrazione e non consente di ordinare l'ostensione di documenti non rinvenuti. Il Comune è stato ordinato di concludere il procedimento entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stato nominato, per l'eventuale persistente inerzia, un commissario ad acta, con ulteriori sessanta giorni per la definizione sostitutiva del procedimento. Respinte le ulteriori domande; spese irripetibili.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all'Amministrazione di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso entro il termine previsto; l'obbligo sussiste anche quando l'Amministrazione abbia svolto attività istruttoria, se non è intervenuta una determinazione conclusiva.

• art. 1 l. 241/1990

  Invocato dai ricorrenti in relazione ai principi di efficacia, proporzionalità e leale collaborazione; il giudice non ha definito autonomamente tali censure, ritenendo che le modalità istruttorie debbano essere valutate dall'Amministrazione nel provvedimento conclusivo.

• art. 97 Cost.

  Invocato in relazione ai principi di buon andamento; il giudice non ha accolto una specifica domanda fondata su tale disposizione.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Il diritto di accesso presuppone l'esistenza di documenti amministrativi detenuti dall'Amministrazione e non consente di imporre l'ostensione di documenti non rinvenuti.

• art. 31 c.p.a.

  Disciplina l'azione avverso il silenzio; il ricorso è tempestivo se proposto dopo la scadenza del termine di conclusione e finché perdura l'inadempimento.

• art. 117 c.p.a.

  Costituisce, insieme all'art. 31 c.p.a., il fondamento processuale dell'azione avverso il silenzio-inadempimento.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il danno da ritardo è stato riservato dai ricorrenti a separata azione e non è stato deciso nel presente giudizio.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio è accoglibile solo quando alla mera inerzia corrisponda uno specifico obbligo giuridico dell'Amministrazione di provvedere; tale obbligo sussiste anche quando l'Amministrazione abbia svolto attività istruttoria, se il procedimento è rimasto privo di una determinazione conclusiva.
• Un'Amministrazione che abbia continuato a trattare una pratica come pendente, mediante richieste documentali e attività istruttorie finalizzate alla decisione, non può mantenerla indefinitamente in tale fase e deve concluderla con un provvedimento espresso, favorevole o sfavorevole.
• Nel giudizio avverso il silenzio il giudice può ordinare la conclusione del procedimento, ma non può anticipare l'esito sostanziale dell'istruttoria né accertare la spettanza del bene della vita quando siano ancora necessarie verifiche tecnico-amministrative.
• Il mancato reperimento del fascicolo amministrativo non determina, di per sé, un diniego di accesso a documenti esistenti e detenuti dall'Amministrazione: il diritto di accesso non può tradursi nell'ordine di ostensione di documenti non rinvenuti.
• Nel definire il procedimento, l'Amministrazione deve valutare la documentazione effettivamente disponibile e quella eventualmente acquisibile o utilizzabile in via sostitutiva, tenendo conto del mancato reperimento del fascicolo e motivando adeguatamente la decisione finale.

Come è indicizzato