Sentenza n. 1868/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il decreto ministeriale del 4 luglio 2022, la proposta del Comandante generale dell’Arma e gli atti di avvio del procedimento. La vicenda riguardava un colonnello sottoposto a procedimento penale per ipotesi di corruzione, rivelazione e utilizzazione di segreti d’ufficio e favoreggiamento personale. Dopo l’applicazione degli arresti domiciliari e la conseguente sospensione precauzionale obbligatoria, la misura custodiale era stata sostituita con obblighi non custodiali e successivamente revocata per cessazione delle esigenze cautelari, non per carenza dei gravi indizi di colpevolezza. L’amministrazione aveva quindi commutato, con decorrenza dalla cessazione della misura custodiale, la sospensione obbligatoria in sospensione facoltativa ai sensi degli artt. 915, comma 2, 916 e 919 del codice dell’ordinamento militare. I sei motivi d’appello hanno riguardato: l’erronea qualificazione del provvedimento come sospensione facoltativa e l’asserita insussistenza dei relativi presupposti; la violazione della presunzione d’innocenza e l’assenza di una definitiva valutazione dei gravi indizi di colpevolezza; il difetto di motivazione, istruttoria e proporzionalità della sospensione, nonché la disparità di trattamento rispetto ad altri ufficiali e l’omessa valutazione di misure alternative quali trasferimento o assegnazione a incarichi non di comando; la mancata produzione in primo grado del successivo provvedimento di riesame adottato in esecuzione della misura cautelare; l’invalidità della comunicazione di avvio del procedimento per carenza delle indicazioni previste dall’art. 8 della legge n. 241/1990; la riproposizione delle censure di primo grado, comprese quelle relative alle circolari ministeriali, all’eccesso di potere, al difetto di motivazione e alla disparità di trattamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione delle amministrazioni di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo persistente l’interesse dell’appellante all’accertamento dell’illegittimità originaria della sospensione, in ragione dei possibili effetti sulla ricostruzione giuridica ed economica della carriera e sull’eventuale richiamo in servizio. Ha respinto l’istanza istruttoria perché diretta ad acquisire documenti non rilevanti per il thema decidendum. Nel merito, ha respinto tutti i motivi. Ha ritenuto che la qualificazione come sospensione facoltativa non costituisse un dato meramente formale, ma individuasse il regime procedimentale e sostanziale applicabile; la revoca delle misure cautelari per cessazione delle esigenze cautelari, e non per carenza dei gravi indizi, consentiva all’amministrazione di sostituire la sospensione obbligatoria con quella facoltativa. Ha escluso la violazione della presunzione d’innocenza, poiché i gravi indizi erano stati ritenuti sussistenti nei precedenti provvedimenti penali e non erano stati smentiti dalla successiva revoca, fondata esclusivamente sul venir meno delle esigenze cautelari. Ha riconosciuto all’amministrazione militare un ampio spazio discrezionale e ha giudicato adeguata la motivazione fondata sulla perdita di autorità, credibilità e fiducia dell’ufficiale, sul rischio di turbamento dell’attività istituzionale e sulla tutela del prestigio, dell’immagine e dell’imparzialità delle Forze armate. Ha ritenuto irrilevante che i fatti contestati fossero estranei all’esercizio delle funzioni, valorizzando il rilievo dello status e del grado rivestito. Ha escluso l’obbligo di valutare previamente trasferimenti o incarichi privi di comando, osservando che tali soluzioni non avrebbero eliminato le esigenze di tutela istituzionale. Ha escluso la disparità di trattamento, poiché precedenti relativi ad altri ufficiali riguardavano situazioni differenti e comunque non vincolavano l’esercizio della discrezionalità amministrativa. Ha ritenuto che l’omessa produzione in primo grado del provvedimento di riesame fosse comportamento processuale inopportuno, ma non idoneo a incidere sulla legittimità dell’atto originariamente impugnato; la questione avrebbe potuto rilevare, se del caso, nel diverso giudizio avente a oggetto il provvedimento di riesame. Ha ritenuto valida la comunicazione di avvio, perché idonea a garantire un effettivo contraddittorio: l’interessato era stato personalmente informato del procedimento, del suo oggetto e del termine per presentare memorie. Le carenze relative ad alcune indicazioni dell’art. 8 della legge n. 241/1990 non erano tali da invalidare il provvedimento, alla luce dell’art. 21-octies, comma 2, della medesima legge e del principio di strumentalità delle forme. La riproposizione delle censure di primo grado è stata ritenuta in parte generica e comunque infondata; le circolari ministeriali non sono fonti del diritto e non potevano imporre all’amministrazione l’adozione prioritaria di misure alternative alla sospensione. L’appello è stato quindi respinto, con compensazione delle spese del grado.

Norme richiamate

• art. 915 d.lgs. 66/2010

  La sospensione precauzionale dall’impiego è sempre applicata nei confronti del militare se sono adottati a suo carico determinati provvedimenti cautelari; la sospensione obbligatoria viene meno con la revoca di tali provvedimenti, salva la potestà dell’amministrazione di applicare la sospensione facoltativa se la revoca non è stata disposta per carenza di gravi indizi di colpevolezza.

  La revoca delle misure cautelari per cessazione delle esigenze cautelari, e non per carenza dei gravi indizi di colpevolezza, consente all’amministrazione di applicare la sospensione precauzionale facoltativa.

• art. 916 d.lgs. 66/2010

  Costituisce la base normativa della sospensione precauzionale facoltativa connessa a procedimento penale nei confronti del militare imputato per un reato dal quale può derivare la perdita del grado.

• art. 919 d.lgs. 66/2010

  È richiamato quale disposizione concorrente nella disciplina della commutazione della sospensione precauzionale obbligatoria in sospensione facoltativa.

• art. 273, comma 1, c.p.p.

  I gravi indizi di colpevolezza costituiscono uno dei presupposti necessari per l’applicazione delle misure cautelari personali; la loro permanenza non è esclusa da una successiva revoca motivata dal venir meno delle esigenze cautelari.

• art. 274 c.p.p.

  Le esigenze cautelari costituiscono un requisito distinto dai gravi indizi di colpevolezza e possono venir meno autonomamente, senza incidere sulla permanenza del quadro indiziario.

• art. 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve fornire le indicazioni necessarie a consentire un effettivo contraddittorio; non sono richieste formule sacramentali quando l’interessato comprende oggetto, amministrazione procedente e modalità e termine per presentare memorie.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Le carenze formali della comunicazione di avvio non comportano l’illegittimità del provvedimento conclusivo quando non abbiano impedito il raggiungimento della funzione partecipativa e dell’effetto utile.

• art. 1028 d.lgs. 66/2010

  Impone, nel procedimento militare, la comunicazione personale dell’avvio con le indicazioni previste dall’art. 8 della legge n. 241/1990; nel caso concreto tale requisito è stato ritenuto soddisfatto.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  I motivi d’appello devono essere specifici; la mera riproposizione generica di censure già respinte può risultare inidonea a delimitare specificamente il thema decidendum.

Massime di principio

• La revoca di una misura cautelare penale per cessazione delle esigenze cautelari, quando non sia motivata dalla carenza dei gravi indizi di colpevolezza, non impedisce all’amministrazione militare di applicare la sospensione precauzionale facoltativa prevista dal codice dell’ordinamento militare.
• Nel procedimento di sospensione precauzionale militare, la qualificazione dell’atto come sospensione obbligatoria o facoltativa non è un elemento meramente nominale: essa individua il diverso regime normativo, procedimentale e sostanziale applicabile e deve essere valutata in rapporto al contenuto effettivo dell’atto e al procedimento seguito.
• La sospensione precauzionale facoltativa può essere legittimamente motivata mediante il rilievo che la permanenza in servizio di un ufficiale superiore, gravemente indiziato per fatti suscettibili di determinare la perdita del grado, comprometterebbe autorità, credibilità, fiducia, funzionalità, prestigio, immagine e imparzialità dell’istituzione militare; non è necessario che i fatti contestati siano stati commessi nell’esercizio del servizio.
• La revoca delle misure cautelari penali per il venir meno delle esigenze cautelari non determina automaticamente il venir meno delle esigenze precauzionali amministrative, che possono essere valutate autonomamente in relazione alla continuità, all’immagine e alla funzionalità del rapporto di servizio militare.
• La comunicazione di avvio del procedimento è valida quando, pur non riproducendo tutte le indicazioni dell’art. 8 della legge n. 241/1990 con formule puntuali, consenta concretamente all’interessato di comprendere l’oggetto del procedimento, l’amministrazione competente e le modalità e il termine per presentare osservazioni; le carenze formali non invalidano l’atto se la funzione partecipativa è stata comunque realizzata.
• La disparità di trattamento nell’esercizio della discrezionalità amministrativa può assumere rilievo solo in presenza di situazioni sostanzialmente identiche; precedenti relativi a contesti diversi non vincolano l’amministrazione e non consentono di superare una motivazione concreta, coerente e non illogica.

Come è indicizzato