Sentenza n. 4145/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento comunale di annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 10/2023, il contestuale rigetto della SCIA in variante e l’ordinanza di demolizione. Ha dedotto, anzitutto, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo l’assenza di un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, l’irragionevolezza del termine dell’autotutela e l’omessa considerazione dell’affidamento maturato sulla legittimità del titolo, anche in ragione dell’acquisto dell’area successivo al rilascio e della voltura del permesso. Nel merito, ha contestato l’individuazione dei parametri urbanistici applicabili, sostenendo che dovessero valere quelli del PUA del 2011 e non quelli risultanti dalla delibera comunale del 2014, ritenuta una mera presa d’atto della distribuzione dei lotti e non una variante al piano. Ha inoltre dedotto che l’intervento fosse assistito dalla deroga e dalla premialità volumetrica del Piano Casa regionale, con incremento del 20% della volumetria, e che tale disciplina consentisse di superare i limiti relativi a volume, superficie e rapporto di copertura, densità fondiaria, numero degli alloggi e altezza. Ha contestato anche l’utilizzazione della SCIA alternativa al permesso di costruire e ha dedotto l’illegittimità derivata dell’ordinanza di demolizione. Il Comune ha sostenuto la difformità del progetto dal PUA e dai parametri risultanti dalla delibera del 2014, l’inapplicabilità del Piano Casa a un lotto privo di manufatto preesistente, l’impossibilità di derogare ai limiti inderogabili di densità edilizia e l’uso improprio della SCIA alternativa.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha qualificato il provvedimento di autotutela come plurimotivato, affermando che la legittimità anche di una sola autonoma ragione è sufficiente a sostenerlo. Ha ritenuto assorbente la violazione dei limiti di densità fondiaria e l’inapplicabilità del Piano Casa. La disciplina regionale sul Piano Casa, avente natura eccezionale, derogatoria e temporanea, deve essere interpretata restrittivamente e non consente, in mancanza di una specifica previsione, di derogare al limite di densità edilizia stabilito dall’art. 7 del D.M. n. 1444/1968 e dalla disciplina regionale applicabile. L’incremento volumetrico del 20% non può quindi tradursi in un corrispondente aumento dell’indice di densità fondiaria. Il giudice ha inoltre ritenuto che la nozione di “volumetria esistente” non consenta di applicare il bonus a un lotto privo di manufatti esistenti o in corso di edificazione: l’ampliamento presuppone un edificio preesistente e non può riferirsi alla mera capacità edificatoria astratta del fondo. Quanto all’autotutela, il provvedimento comunale è stato ritenuto adottato entro il termine applicabile e adeguatamente motivato circa l’interesse pubblico, individuato nell’esigenza di assicurare l’ordinato sviluppo del territorio, evitare l’aggravio del carico urbanistico e garantire adeguate aree a verde, parcheggio e uso collettivo. Il Comune aveva inoltre considerato la brevità del tempo trascorso dall’inizio dei lavori, la sospensione degli stessi e la ridotta consistenza dell’affidamento tutelabile, anche in ragione dell’erronea applicazione del Piano Casa a un manufatto ancora da edificare. La SCIA alternativa è stata ritenuta inefficace in conseguenza dell’annullamento del permesso di costruire e comunque impropriamente utilizzata: l’art. 23 d.P.R. 380/2001 non è applicabile alla mera modifica di un progetto assentito ma non ancora realizzato, né a un intervento difforme dal piano attuativo. Le modifiche incidenti su elementi essenziali avrebbero richiesto un nuovo titolo edilizio. L’ordinanza di demolizione è stata confermata, non essendo stata dimostrata l’illegittimità dell’atto presupposto. La società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre accessori, nonché alle spese della verificazione.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  non superiore a dodici mesi

  L’annullamento d’ufficio del titolo edilizio è legittimo se adottato entro il termine applicabile, sorretto da un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità e accompagnato dalla considerazione dell’affidamento del privato. Nel caso concreto tali presupposti sono stati ritenuti adeguatamente motivati.

• art. 4 l.r. Campania n. 19/2009

  La disciplina del Piano Casa consente deroghe eccezionali e temporanee, ma non permette di superare il limite di densità edilizia né può essere applicata alla mera capacità edificatoria di un lotto privo di manufatto preesistente.

• art. 2, comma 1, lett. e), l.r. Campania n. 19/2009

  La volumetria edificabile ai sensi della normativa vigente non coincide con la mera potenzialità edificatoria astratta del fondo; la disciplina dell’ampliamento presuppone un edificio esistente o comunque un manufatto cui l’intervento possa concretamente innestarsi.

• art. 7 d.m. n. 1444/1968

  Il limite di densità edilizia non è derogabile in via implicita dalla disciplina regionale del Piano Casa, in assenza di una specifica disposizione derogatoria.

• art. 23 d.P.R. n. 380/2001

  interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica disciplinati da piani attuativi contenenti precise disposizioni planovolumetriche, tipologiche, formali e costruttive

  La SCIA alternativa al permesso di costruire presuppone la ricorrenza delle ipotesi tipiche previste dalla legge e la conformità dell’intervento al piano attuativo; non è utilizzabile per modificare un progetto assentito ma non ancora realizzato, soprattutto quando siano incisi elementi essenziali o siano modificate destinazioni d’uso.

• art. 22, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  Secondo la ricostruzione richiamata nella verificazione, una modifica riconducibile a variante del permesso di costruire avrebbe dovuto essere eventualmente trattata secondo la disciplina della SCIA ordinaria, non mediante SCIA alternativa ex art. 23.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001

  La ristrutturazione edilizia presuppone ordinariamente un organismo edilizio preesistente e non coincide con la modifica di un progetto assentito ma non ancora eseguito.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione è stata disposta per accertare la conformità dei titoli edilizi ai parametri del PUA e la rilevanza della disciplina del Piano Casa.

• art. 13 l. n. 1150/1942

  È richiamato quale fondamento della funzione attuativa dei piani particolareggiati rispetto allo strumento urbanistico generale.

• art. 26 l.r. Campania n. 16/2004

  È richiamato per la disciplina dei PUA e per la possibilità, in determinate condizioni, di attribuire alla delibera di approvazione valore di permesso di costruire.

• l.r. Campania n. 14/1982

  indice di 3 mc/mq per i Comuni con meno di 10.000 abitanti

  Il limite di densità fondiaria previsto dalla disciplina regionale concorre a integrare il parametro inderogabile che l’intervento non può superare mediante il bonus volumetrico del Piano Casa.

Massime di principio

• La disciplina regionale del Piano Casa, in quanto eccezionale, derogatoria e temporanea, deve essere interpretata restrittivamente e non può essere estesa oltre le ipotesi espressamente previste.
• L’incremento volumetrico previsto dal Piano Casa non consente, in assenza di una specifica previsione derogatoria, di superare i limiti inderogabili di densità edilizia stabiliti dall’art. 7 del D.M. n. 1444/1968 e dalla normativa regionale applicabile.
• La nozione di volumetria esistente rilevante per gli interventi di ampliamento non comprende la mera capacità edificatoria astratta di un lotto privo di manufatto preesistente; l’ampliamento presuppone un edificio esistente o comunque un organismo edilizio cui l’intervento possa innestarsi.
• In presenza di un provvedimento amministrativo plurimotivato, la legittimità di una sola autonoma ragione giustificatrice è sufficiente a sorreggere l’atto e rende irrilevanti le censure rivolte contro le ulteriori motivazioni autonome.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio è legittimo quando, oltre al rispetto del termine applicabile, l’amministrazione espliciti un interesse pubblico concreto e attuale all’ordinato sviluppo del territorio e ponderi tale interesse con l’affidamento del privato; l’interesse urbanistico, pur non essendo in re ipsa, può assumere particolare pregnanza in presenza di un significativo aggravio del carico urbanistico.
• La SCIA alternativa al permesso di costruire non può essere utilizzata per modificare un progetto assentito ma non ancora realizzato quando l’intervento non rientri nelle ipotesi tipiche dell’art. 23 d.P.R. 380/2001 o incida su elementi essenziali e destinazioni d’uso; in tali casi occorre una variante secondo il regime applicabile o un nuovo titolo edilizio.

Come è indicizzato