Sentenza n. 1731/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato l’ordine comunale del 31 luglio 2024 con cui era stata inibita la realizzazione di un campo fotovoltaico in area classificata dal PRG come zona commerciale. Il primo motivo deduceva la tardività dell’ordine, sostenendo che la PAS si fosse consolidata per decorso del termine previsto dall’art. 6, comma 4, del d.lgs. 28/2011; secondo le ricorrenti, il preavviso di diniego ex art. 10-bis l. 241/1990 non avrebbe avuto efficacia interruttiva. Il secondo motivo denunciava difetto di motivazione per mancata adeguata valutazione delle osservazioni presentate, in particolare sull’applicabilità dell’art. 22-bis d.lgs. 199/2021. Il terzo motivo contestava l’erronea qualificazione dell’area come non idonea in ragione della fascia di rispetto di 500 metri da una cappella ritenuta bene culturale appartenente a un ente ecclesiastico; sosteneva inoltre che, anche in presenza della fascia di rispetto, l’area commerciale fosse comunque idonea ex lege ai sensi dell’art. 22-bis d.lgs. 199/2021, disposizione ritenuta sostanziale e non meramente procedimentale. Il quarto motivo riguardava la sufficienza del contratto di comodato quale titolo di disponibilità dell’area, nonché la successiva stipulazione di un contratto preliminare di compravendita. Con motivi aggiunti le ricorrenti hanno impugnato il successivo annullamento d’ufficio della PAS, deducendo difetto di motivazione, erronea valutazione della natura vincolata della cappella, applicabilità dell’art. 22-bis e insussistenza dei presupposti dell’autotutela, incluso il prevalente interesse pubblico.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato accolto limitatamente al terzo motivo, con annullamento dell’ordine comunale di inibizione. Il TAR ha respinto il primo motivo: la PAS è riconducibile al modello della DIA/SCIA e non produce un silenzio-assenso, ma rende lecita l’attività privata allo scadere del termine; tuttavia, il preavviso di diniego, pur non essendo normalmente necessario né pienamente compatibile con il regime della PAS, può avere effetto interruttivo quando esprima tempestivamente e chiaramente l’opposizione dell’amministrazione e le ragioni ostative. Poiché il preavviso era stato inviato entro trenta giorni dalla PAS e il provvedimento definitivo era stato adottato dopo le osservazioni, l’ordine non era tardivo. È stato respinto anche il secondo motivo: l’amministrazione non deve confutare analiticamente ogni osservazione, essendo sufficiente che dalla motivazione emerga l’effettiva considerazione delle deduzioni private. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, perché il provvedimento finale non aveva reiterato la contestazione relativa al comodato e il Comune aveva ritenuto superata la questione mediante il contratto preliminare di acquisto. È stato invece accolto il profilo centrale del terzo motivo. L’art. 22-bis d.lgs. 199/2021, applicabile ratione temporis, non si limita a semplificare il procedimento, ma liberalizza sostanzialmente l’installazione di impianti fotovoltaici a terra nelle aree industriali, artigianali e commerciali e qualifica tali aree come idonee ex lege. Tale idoneità opera autonomamente rispetto alle ipotesi dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater), sicché la collocazione dell’area nella fascia di rispetto da un bene culturale non esclude l’applicazione dell’art. 22-bis. È quindi risultato superfluo accertare la proprietà della cappella e l’effettiva sussistenza del vincolo culturale. Il TAR ha inoltre escluso che la difesa comunale potesse integrare postumamente la motivazione con il riferimento a una successiva variante urbanistica che avrebbe riclassificato l’area come agricola, non menzionata nel provvedimento impugnato. I motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse: l’annullamento d’ufficio del 2025 era stato adottato con efficacia condizionata all’eventuale tardività dell’ordine del 2024; esclusa tale tardività, la condizione non si è verificata e l’atto di autotutela è rimasto inidoneo a produrre effetti. Spese integralmente compensate per la peculiarità, complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  La disposizione è richiamata con riferimento al termine per l’esercizio dei poteri comunali nella PAS e alla possibilità di ripresentare la PAS con modifiche o integrazioni.

  La PAS, riconducibile al modello DIA/SCIA, non determina un provvedimento tacito di accoglimento; decorso il termine senza intervento dell’amministrazione, l’attività privata diviene lecita ed eseguibile, salva l’autotutela nei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Un preavviso di diniego tempestivo e motivato può interrompere il termine, che ricomincia a decorrere dalla presentazione delle osservazioni o dalla scadenza del relativo termine.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego è qualificato come atto endoprocedimentale non normalmente compatibile con il regime della PAS.

  Pur non essendo necessario nel procedimento PAS, il preavviso che manifesti chiaramente l’opposizione dell’amministrazione e individui le ragioni ostative può produrre effetto interruttivo del termine per l’adozione dell’ordine inibitorio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il Comune ha adottato un provvedimento di annullamento d’ufficio della PAS con efficacia condizionata all’eventuale tardività dell’ordine inibitorio.

  Un provvedimento di autotutela sottoposto a una condizione che non si verifica resta inidoneo a produrre effetti giuridici; nel caso concreto, esclusa la tardività dell’ordine, l’annullamento d’ufficio non incide sulla PAS.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. 199/2021

  La disposizione individua una fascia di rispetto di 500 metri dagli immobili sottoposti a tutela ai sensi del d.lgs. 42/2004.

  La fattispecie della fascia di rispetto costituisce un’autonoma ipotesi di aree idonee e non condiziona le ulteriori ipotesi di idoneità previste dalla legge.

• art. 22-bis d.lgs. 199/2021

  L’installazione di impianti fotovoltaici su terra nelle zone industriali, artigianali e commerciali è considerata attività di manutenzione ordinaria e non è subordinata all’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti di assenso, fatte salve le valutazioni ambientali ove previste e gli adempimenti paesaggistici stabiliti dalla disposizione.

  La norma ha natura sia procedimentale sia sostanziale: liberalizza l’attività e qualifica ex lege come idonee le aree industriali, artigianali e commerciali, anche se ricadenti nella fascia di rispetto prevista dall’art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. 199/2021.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato nei motivi aggiunti in relazione alla legittimità dell’annullamento d’ufficio, senza costituire la ratio decisoria principale, poiché i motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili.

• art. 10 d.lgs. 42/2004

  La questione sull’appartenenza della cappella a un ente ecclesiastico e sulla conseguente tutela ex lege è stata ritenuta assorbita, essendo comunque decisiva l’idoneità dell’area commerciale ai sensi dell’art. 22-bis d.lgs. 199/2021.

Massime di principio

• La Procedura Abilitativa Semplificata per impianti da fonti rinnovabili è riconducibile al modello della DIA/SCIA: il decorso del termine non equivale a un provvedimento tacito di accoglimento, ma rende lecita ed eseguibile l’attività privata, salva l’adozione tempestiva dei poteri inibitori o, ricorrendone i presupposti, dell’autotutela decisoria.
• Sebbene il preavviso di diniego ex art. 10-bis l. 241/1990 non sia normalmente necessario né coerente con il regime della PAS, un preavviso tempestivo, motivato e chiaramente oppositivo può interrompere il termine per l’esercizio dei poteri inibitori; il termine ricomincia a decorrere dalla presentazione delle osservazioni o dalla scadenza del termine per presentarle.
• L’art. 22-bis d.lgs. 199/2021 ha natura sostanziale oltre che procedimentale: per gli impianti fotovoltaici a terra nelle aree industriali, artigianali e commerciali, la disposizione liberalizza l’attività e qualifica tali aree come idonee ex lege.
• L’idoneità ex lege delle aree industriali, artigianali e commerciali prevista dall’art. 22-bis d.lgs. 199/2021 opera autonomamente rispetto alle ulteriori ipotesi di idoneità dell’art. 20 d.lgs. 199/2021; pertanto, la collocazione dell’area nella fascia di rispetto da un bene culturale ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater), non esclude di per sé l’applicazione dell’art. 22-bis.
• La motivazione del provvedimento finale non deve confutare analiticamente ogni osservazione presentata dopo il preavviso di diniego, ma deve rendere comprensibile che le osservazioni siano state effettivamente considerate e perché, nel loro complesso, non siano state ritenute accoglibili.
• L’amministrazione non può integrare in corso di causa la motivazione del provvedimento impugnato mediante l’introduzione di nuovi elementi ostativi non indicati nell’atto, come una diversa destinazione urbanistica sopravvenuta.

Come è indicizzato