Sentenza n. 225/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato la sentenza del TAR deducendo error in iudicando e in procedendo, violazione dell’art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav., degli artt. 3 e 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990, dell’art. 5 TUE e dell’art. 97 Cost., nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei presupposti, irragionevolezza, contraddittorietà e sviamento, oltre alla violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza. L’appellante sosteneva che le opere fossero risalenti a epoca anteriore al 1967, funzionali allo scopo turistico-ricreativo della concessione e di facile rimozione; che il Comune, dopo decenni di tolleranza e dopo avere esaminato la documentazione tecnica in occasione del rinnovo della concessione, avesse ingenerato un affidamento sulla regolarità della situazione; che la decadenza fosse stata applicata senza previa diffida e senza considerare la successiva rimozione spontanea dei manufatti. Contestava inoltre la qualificazione del potere ex art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav. come vincolato e doveroso, sostenendo che la gravità dell’inadempimento dovesse essere valutata in concreto e alla luce della proporzionalità. Il Comune e gli interventori ad opponendum hanno chiesto il rigetto dell’appello, contestando l’anteriorità delle opere e l’avvenuta ottemperanza all’ordine di demolizione. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato la tardività delle note d’udienza depositate dal Comune e dagli interventori, utilizzabili soltanto per l’istanza di passaggio in decisione e non per le ulteriori difese.

La decisione

L’appello è stato dichiarato improcedibile nella parte relativa all’ordine di demolizione, poiché il Comune aveva attestato che l’associazione aveva spontaneamente rimosso le opere e ripristinato lo stato dei luoghi; tale sopravvenienza ha eliminato l’interesse alla decisione su quella parte dell’impugnazione. Il Collegio ha invece accolto l’appello quanto alla revoca, qualificata come decadenza, della concessione demaniale marittima. Ha ritenuto infondate le censure riguardanti l’anteriorità delle opere al 1967, la loro facile rimozione e la loro conformità allo scopo concessorio: la consistenza dei manufatti escludeva la riconducibilità a opere realizzabili mediante semplice SCIA o comunque di facile rimozione; inoltre, il verbale di sopralluogo faceva piena prova fino a querela di falso delle circostanze accertate. Il decorso del tempo non aveva fatto sorgere un affidamento tutelabile sulla legittimità degli abusi. Sono state però ritenute fondate le doglianze relative alla motivazione della decadenza e alla proporzionalità della misura. Il Comune, in occasione del rinnovo della precedente concessione, aveva ricevuto e acquisito una relazione tecnica asseverata e i relativi elaborati grafici, contenenti la descrizione dei manufatti, e aveva nondimeno rilasciato il titolo concessorio. Tale condotta attiva aveva ingenerato un affidamento incolpevole del concessionario sulla regolarità della propria posizione sotto il profilo del godimento del bene demaniale. Di conseguenza, il successivo mutamento di valutazione del Comune, che nel 2023 aveva considerato quelle stesse opere indicative di un inadempimento grave ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav., avrebbe richiesto una motivazione rafforzata sulle ragioni del revirement, assente nel provvedimento impugnato. La motivazione rafforzata era necessaria anche in ragione della gravità della sanzione e dei principi di buona fede, proporzionalità, necessità e adeguatezza. La sentenza del TAR è stata quindi riformata parzialmente; è stata annullata la parte del provvedimento comunale relativa alla decadenza dalla concessione, restando salvo il riesercizio del potere amministrativo nel rispetto dell’effetto conformativo della decisione e tenendo conto della spontanea esecuzione dell’ordine di ripristino. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav.

  per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o di regolamenti

  La disposizione consente la decadenza dalla concessione per inadempimento, ma la valutazione della gravità dell’inadempimento e della proporzionalità della sanzione deve essere svolta in concreto, considerando le circostanze del caso e la condotta dell’amministrazione concedente.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  Il principio di buona fede opera nei rapporti amministrativi e vincola sia l’amministrazione sia il privato; quando l’amministrazione abbia adottato una condotta attiva idonea a ingenerare un affidamento, il successivo mutamento di valutazione deve essere adeguatamente motivato.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La decadenza adottata dopo una precedente valutazione amministrativa incompatibile deve esplicitare le ragioni del mutamento di giudizio mediante una motivazione rafforzata.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La disciplina sui vizi formali e procedimentali non è stata ritenuta decisiva per la controversia sulla decadenza, poiché il vizio riscontrato concerneva la motivazione sostanziale e la mancata considerazione dell’affidamento e della proporzionalità.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il giudice deve sottoporre alle parti le questioni rilevate d’ufficio che possono incidere sulla decisione, come avvenuto per la sopravvenuta improcedibilità dell’impugnazione dell’ordine di demolizione.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  In assenza di giustificazione, il deposito tardivo di difese non può essere utilizzato per le argomentazioni contenute nelle note, fermo restando l’utilizzo della parte relativa alla richiesta di passaggio in decisione.

• art. 97 Cost.

  I principi costituzionali di imparzialità e buon andamento costituiscono fondamento del dovere di buona fede dell’amministrazione e della necessità di coerenza nell’esercizio del potere.

Massime di principio

• La decadenza da una concessione demaniale per inadempimento ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav. non può essere applicata senza una valutazione concreta della gravità dell’inadempimento e della proporzionalità, necessità e adeguatezza della misura rispetto alle circostanze del caso.
• Quando l’amministrazione, conoscendo l’esistenza di opere prive dei necessari titoli, rilascia o rinnova comunque la concessione, tale condotta attiva può ingenerare un affidamento incolpevole del concessionario sulla regolarità della sua posizione; la successiva decadenza fondata sulle medesime opere richiede una motivazione rafforzata sulle ragioni del mutamento di valutazione.
• Il principio di buona fede nei rapporti amministrativi impone all’amministrazione di considerare, nell’esercizio del potere di decadenza, anche la propria precedente condotta e l’affidamento eventualmente ingenerato nel privato; il principio vincola, in termini corrispondenti, anche il privato nei rapporti con l’amministrazione.
• Il decorso del tempo, di per sé, non sana un abuso edilizio né determina un affidamento tutelabile sulla sua conservazione; tuttavia, una specifica condotta attiva dell’amministrazione, consistente nella conoscenza delle opere e nel successivo rilascio o rinnovo del titolo concessorio, può assumere rilievo ai fini dell’affidamento e della motivazione della decadenza.
• Un provvedimento formalmente unitario che disponga contestualmente la decadenza da una concessione e la demolizione di opere abusive può avere contenuto plurimo e scindibile; l’esecuzione spontanea dell’ordine di demolizione determina la sopravvenuta carenza di interesse e l’improcedibilità dell’impugnazione limitatamente a tale capo, senza incidere necessariamente sull’interesse a contestare la decadenza.
• L’annullamento giurisdizionale della decadenza elimina l’atto ma lascia salva la riedizione del potere amministrativo, che deve conformarsi ai principi enunciati nella sentenza e considerare, tra gli altri elementi, la condotta del concessionario e l’eventuale esecuzione spontanea dell’ordine di ripristino.

Come è indicizzato