Sentenza n. 980/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato il diniego regionale di compatibilità paesaggistica in sanatoria relativo a un impianto polivalente realizzato in area vincolata senza il previo parere paesaggistico, nonché il preavviso di diniego della Soprintendenza. In primo grado e poi in appello ha dedotto, tra l’altro, errore in procedendo, sviamento, presupposto erroneo, difetto di motivazione, violazione e falsa applicazione dell’art. 167, comma 4, del d.lgs. 42/2004, contraddittorietà e violazione dell’art. 17-bis l. 241/1990. Il Comune sosteneva che le amministrazioni avrebbero dovuto limitarsi alla valutazione paesaggistica dell’opera senza considerare l’aumento di superficie utile e volume; che il parere della Soprintendenza fosse carente e travisasse le precedenti valutazioni ambientali favorevoli, il parere regionale, il nulla osta dell’Ente parco e la natura pubblica dell’opera; che tali precedenti atti avessero ingenerato un legittimo affidamento; e che il decorso del termine previsto dall’art. 167, comma 5, determinasse silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990. Ha inoltre invocato i principi di proporzionalità, interpretazione conforme e il diritto europeo in materia di valutazione di impatto ambientale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso l’omessa pronuncia del primo giudice, rilevando che la censura era stata esaminata e respinta. Nel merito ha affermato che l’art. 167, comma 4, lettera a), d.lgs. 42/2004 preclude l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica quando l’intervento abbia creato nuove superfici utili o nuovi volumi, anche se considerati singolarmente. Poiché nel caso concreto erano pacificamente presenti entrambi gli incrementi, il diniego era vincolato e necessitato. La natura pubblica dell’opera, il finanziamento regionale, le precedenti autorizzazioni e le valutazioni ambientali favorevoli non incidevano sulla distinta valutazione paesaggistica; ambiente e paesaggio costituiscono piani di tutela differenti. Il parere della Soprintendenza, sebbene sintetico, era sufficientemente motivato mediante il richiamo al divieto legislativo e non risultava affetto da travisamento, contraddittorietà manifesta o abnormità. Le contestazioni relative al merito tecnico-discrezionale della valutazione paesaggistica erano comunque inammissibili in quanto dirette a ottenere un sindacato sostitutivo. È stato escluso anche un legittimo affidamento, poiché i precedenti atti non provenivano dall’organo competente alla tutela paesaggistica e la sanatoria non costituiva un esito garantito. Quanto all’art. 17-bis l. 241/1990, il decorso del termine di novanta giorni dell’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 non comporta silenzio-assenso: determina soltanto la perdita, per la Soprintendenza, del potere di rendere un parere obbligatorio e vincolante, senza impedirle di intervenire con un contributo consultivo non obbligatorio e non vincolante. La Regione, aderendo al parere della Soprintendenza e richiamando gli elementi fattuali e procedimentali rilevanti, non doveva svolgere ulteriori approfondimenti né formulare una motivazione autonoma di dissenso. Spese del grado compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 167, comma 4, lettera a), d.lgs. 42/2004

  per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati

  L’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica è escluso quando l’intervento abbia creato nuove superfici utili o nuovi volumi, anche singolarmente considerati; la presenza di tali incrementi rende il diniego vincolato e non consente ulteriori bilanciamenti di interessi.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  termine perentorio di novanta giorni

  L’inutile decorso del termine priva la Soprintendenza del potere di rendere un parere obbligatorio e vincolante, ma non le impedisce di formulare un contributo partecipativo non obbligatorio e non vincolante.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica, il decorso del termine previsto per il parere della Soprintendenza non determina, secondo l’orientamento seguito, la formazione di un silenzio-assenso.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale disciplina del procedimento di autorizzazione paesaggistica e del preavviso di parere contrario della Soprintendenza.

• art. 9, comma 2, Cost.

  La tutela del paesaggio costituisce finalità primaria di rilievo costituzionale e giustifica il limite all’attività privata e l’applicazione del divieto di sanatoria previsto dall’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004.

• art. 134 c.p.a.

  Il sindacato sostitutivo del giudice amministrativo sulle valutazioni paesaggistiche è escluso al di fuori dei tassativi casi di giurisdizione di merito.

Massime di principio

• L’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica è precluso dalla creazione di nuove superfici utili o di nuovi volumi, anche se l’incremento riguarda una sola delle due categorie; in tale ipotesi il diniego è vincolato e non è possibile procedere a un bilanciamento con la natura pubblica dell’opera, il suo finanziamento pubblico o altri interessi favorevoli alla sanatoria.
• La valutazione di compatibilità paesaggistica è autonoma rispetto alle valutazioni di impatto ambientale, alle valutazioni di incidenza, ai nulla osta degli enti parco e agli altri titoli amministrativi riferiti a profili diversi: l’esito favorevole di tali procedimenti non vincola l’autorità preposta alla tutela del paesaggio.
• Il decorso del termine perentorio assegnato alla Soprintendenza per il parere previsto dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 non produce silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990, ma fa venir meno soltanto il carattere obbligatorio e vincolante del parere; la Soprintendenza può comunque rendere un contributo consultivo non obbligatorio e non vincolante.
• Il parere paesaggistico può essere motivato anche sinteticamente mediante il richiamo al divieto legislativo di sanatoria, quando siano chiaramente accertati nuovi volumi o superfici utili e la norma applicabile renda vincolato il diniego.
• Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nelle valutazioni paesaggistiche tecnico-discrezionali, salvo i tassativi casi di giurisdizione di merito; sono ammissibili soltanto censure relative a manifesta illogicità, travisamento, contraddittorietà o abnormità.
• Precedenti autorizzazioni o valutazioni favorevoli adottate da amministrazioni diverse da quella competente alla tutela paesaggistica non fondano un legittimo affidamento sull’esito positivo della successiva sanatoria paesaggistica, il cui rilascio non è garantito.

Come è indicizzato