Corte di giustizia, Sentenza C-230/18

Chiusura immediata di un esercizio commerciale sospettato di prostituzione non autorizzata

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Landesverwaltungsgericht Tirol in materia di libertà di stabilimento, diritti fondamentali e garanzie procedurali. Il giudizio trae origine dalla chiusura immediata di un salone di massaggi gestito da PI, cittadina bulgara, disposta dalla polizia tirolese per il sospetto svolgimento di prostituzione senza autorizzazione.

Fatti e procedimento principale

PI esercitava in Austria un'attività indipendente di massaggi in un locale commerciale a Innsbruck. A seguito di un controllo di polizia del 12 dicembre 2017, gli agenti ritennero che nel locale si offrissero servizi sessuali e disposero la chiusura immediata dell'esercizio, apponendo i sigilli ufficiali.

La decisione fu comunicata verbalmente, ma senza alcuna notificazione scritta dei motivi. L'interessata chiese l'annullamento del provvedimento; la direzione regionale lo revocò il 29 dicembre 2017, nuovamente senza motivazione. PI propose allora ricorso dinanzi al giudice del rinvio per far accertare l'illegittimità della chiusura.

Normativa nazionale rilevante

Il giudice del rinvio ha richiamato la legge di polizia del Tirolo, in particolare:

• l'articolo 14, che vieta la prostituzione fuori dalle case di prostituzione autorizzate;
• l'articolo 15, che subordina la gestione di una casa di prostituzione ad autorizzazione;
• l'articolo 19, che prevede sanzioni amministrative per la gestione non autorizzata;
• l'articolo 19a, paragrafo 3, che consente alla polizia di ordinare la chiusura immediata anche senza previo procedimento;
• l'articolo 19a, paragrafo 4, che prevede la revoca della misura solo se il destinatario produce un'autorizzazione o garantisce la non ripresa dell'attività.

Questioni pregiudiziali

Il giudice austriaco ha chiesto, in sostanza, se sia compatibile con il diritto dell'Unione una disciplina che:

• consente la chiusura immediata di un esercizio senza previo procedimento amministrativo;
• non richiede la motivazione scritta e comunicata del provvedimento;
• impone al destinatario di motivare la domanda di revoca o annullamento;
• limita i motivi di revoca del provvedimento da parte dell'autorità competente.

Inquadramento del diritto dell'Unione

La Corte ha ricondotto la fattispecie principalmente all'articolo 49 TFUE, poiché l'attività di gestione di un salone di massaggi in uno Stato membro da parte di una cittadina di un altro Stato membro rientra nella libertà di stabilimento e, in generale, nella libera prestazione dei servizi.

La Corte ha altresì chiarito che, se l'attività comprendesse anche la gestione di una casa di prostituzione esercitata stabilmente e con infrastruttura permanente, essa rientrerebbe nella libertà di stabilimento e negli articoli 9-15 della direttiva 2006/123/CE; tuttavia, nel caso concreto, il quesito non verteva sulla legittimità del regime autorizzatorio in sé, bensì sulle garanzie procedurali della chiusura. Perciò la Corte ha fondato la risposta sull'articolo 49 TFUE e non sulla direttiva.

Quanto alla Carta, la Corte ha richiamato l'articolo 15, paragrafo 2, e l'articolo 16, ritenendo che la misura incida sulla libertà di stabilimento e sulla libertà d'impresa. Ha escluso invece la diretta rilevanza dell'articolo 41 della Carta, perché esso si rivolge alle sole istituzioni dell'Unione, ma ne ha valorizzato il contenuto come principio generale di buona amministrazione, in particolare l'obbligo di motivazione.

Ragionamento della Corte: restrizione e giustificazione

La Corte ha affermato che una misura nazionale che consente la chiusura immediata di un esercizio commerciale per il sospetto esercizio di prostituzione non autorizzata costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento, perché può incidere negativamente sul fatturato e scoraggiare operatori provenienti da altri Stati membri.

Tale restrizione può però essere giustificata da ragioni imperative di interesse generale. La Corte ha richiamato in particolare:

• la prevenzione dei reati contro le persone che si prostituiscono, tra cui tratta, prostituzione forzata e minorile;
• la tutela della sanità pubblica.

In linea di principio, una chiusura immediata può risultare idonea a perseguire questi obiettivi, perché consente di bloccare rapidamente attività illecite che sfuggono al controllo e possono esporre a rischi sanitari e criminali le persone coinvolte.

Il nodo decisivo: motivazione, comunicazione e diritti di difesa

La Corte ha però ritenuto decisivo che la normativa nazionale non imponeva:

• una motivazione scritta in fatto e in diritto della decisione di chiusura;
• la comunicazione di tale motivazione al destinatario.

Secondo la giurisprudenza richiamata dalla Corte, l'effettività del controllo giurisdizionale ex articolo 47 della Carta richiede che l'interessato possa conoscere la motivazione del provvedimento, direttamente o su richiesta, così da difendersi in modo effettivo e decidere se impugnare l'atto. Inoltre, il diritto al contraddittorio e i diritti della difesa impongono che l'amministrazione esamini con attenzione gli elementi rilevanti e motivi circostanziatamente il proprio provvedimento.

La Corte ha quindi concluso che l'assenza di motivazione scritta e comunicata non consente né un ricorso effettivo né il rispetto dei diritti della difesa. Ha inoltre ritenuto sproporzionato pretendere che sia il destinatario a motivare la domanda di annullamento quando il provvedimento originario non è motivato.

Revoca amministrativa e limitazione dei motivi

Quanto alla limitazione dei motivi di revoca prevista dall'articolo 19a, paragrafo 4, della legge tirolese, la Corte ha osservato che la revoca è ammessa solo se l'interessato produce un'autorizzazione o garantisce che l'attività non riprenderà.

Su questo punto la Corte non ha ravvisato, in astratto, una sproporzione, ritenendo la limitazione una conseguenza logica del divieto di esercitare una casa di prostituzione senza autorizzazione. Tuttavia, tale valutazione presuppone che la disposizione sia effettivamente applicabile al caso concreto, circostanza rimessa al giudice nazionale.

Decisione della Corte

La Corte ha risposto che l'articolo 49 TFUE, l'articolo 15, paragrafo 2, e gli articoli 16, 47 e 52 della Carta, nonché il principio generale del diritto a una buona amministrazione, ostano a una normativa nazionale che consenta la chiusura immediata di un esercizio commerciale sospettato di prostituzione non autorizzata, nella misura in cui:

• non richiede che la decisione sia motivata per iscritto in fatto e in diritto e comunicata al destinatario;
• impone che la domanda di annullamento sia motivata dal destinatario stesso.

Principi utili per la pratica

Per i professionisti, la sentenza conferma che, anche in presenza di obiettivi pubblici molto forti, quali ordine pubblico e salute, la misura amministrativa restrittiva della libertà di stabilimento deve essere accompagnata da garanzie procedurali minime. In particolare, la motivazione del provvedimento e la sua comunicazione non sono formalità, ma condizioni essenziali per consentire difesa, impugnazione e controllo giurisdizionale effettivo.