Sentenza n. 5512/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha dedotto error in procedendo e in iudicando, contestando anzitutto il rilievo della sopravvenuta carenza di interesse e sostenendo che sussistesse un interesse attuale alla decisione, poiché l’autorizzazione paesaggistica ha efficacia quinquennale e sarebbe necessaria per i successivi procedimenti annuali relativi al montaggio della struttura stagionale. Nel merito ha sostenuto di essere legittimata a richiedere l’autorizzazione paesaggistica sulla base del contratto di affitto di ramo d’azienda, che prevedeva interventi sul manufatto denominato “carrubo”, inclusa la realizzazione di una copertura secondo il progetto indicato o secondo un progetto equivalente, e che imponeva alla proprietaria di non negare il consenso per ragioni meramente estetiche. Ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 146 d.lgs. 42/2004 e 11 d.P.R. 380/2001, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e disparità di trattamento, sostenendo che il dissenso sopravvenuto della proprietaria riguardasse soltanto differenze estetiche e non potesse impedire la prosecuzione dell’iter autorizzatorio. Ha inoltre invocato l’art. 8 c.p.a., ritenendo che il giudice amministrativo dovesse esaminare incidentalmente l’interpretazione del contratto. Infine ha contestato l’affermazione regionale secondo cui l’intervento non poteva essere assoggettato al procedimento semplificato di cui al d.P.R. 31/2017, sostenendo che, anche in tale ipotesi, l’amministrazione avrebbe dovuto avviare il procedimento ordinario anziché arrestare l’istruttoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: poiché il TAR aveva comunque esaminato nel merito le censure, la formula con cui aveva dichiarato di poter prescindere dal rilievo d’ufficio della sopravvenuta carenza di interesse non produceva conseguenze giuridiche rilevanti. Quanto al merito, il Collegio ha affermato che il contratto di affitto di ramo d’azienda attribuisce tendenzialmente al conduttore la legittimazione a richiedere titoli autorizzatori funzionali al godimento del bene, ma che l’amministrazione deve verificare l’attualità e la non contestazione seria del titolo giuridico legittimante. Anche ammettendo un consenso contrattuale originario, il dissenso successivamente manifestato in modo chiaro e attuale dalla proprietaria ha fatto venir meno la certezza della legittimazione dell’affittuaria rispetto all’intervento progettato. In presenza di un conflitto qualificato tra proprietaria e conduttrice, la Regione non poteva sostituirsi al giudice civile nell’interpretazione del contratto e nella determinazione dei rispettivi diritti e obblighi; correttamente, quindi, ha arrestato la prosecuzione dell’istanza. La clausola secondo cui i titoli edilizi sono rilasciati fatti salvi i diritti dei terzi non impone all’amministrazione di risolvere ogni possibile controversia privatistica, ma non le impedisce di considerare il dissenso espresso del proprietario dell’area, incompatibile con il rilascio del titolo in favore del conduttore. L’art. 8 c.p.a. non consentiva al giudice amministrativo di risolvere incidentalmente la controversia contrattuale, poiché tale cognizione è ammessa soltanto quando necessaria per decidere la questione principale di legittimità, non per sostituire il giudice ordinario nella definizione del conflitto privatistico. Sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse le censure sulla riconducibilità dell’intervento al procedimento semplificato del d.P.R. 31/2017 e sulla mancata conversione nel procedimento ordinario, poiché l’arresto dell’istruttoria era comunque giustificato dall’assenza di una legittimazione attuale non contestata. La sentenza di primo grado è stata confermata; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L’autorizzazione paesaggistica presuppone la disponibilità giuridica del bene e la legittimazione attuale del richiedente a realizzare l’intervento.

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  fatti salvi i diritti dei terzi

  La clausola di salvezza dei diritti dei terzi esclude che il titolo edilizio definisca i rapporti privatistici, ma non impedisce all’amministrazione di considerare il dissenso espresso e attuale del proprietario dell’area, quando incide sulla legittimazione del richiedente.

• art. 8 c.p.a.

  La cognizione incidentale del giudice amministrativo su diritti soggettivi è ammessa solo quando la questione sia necessaria per decidere la controversia amministrativa; non consente di risolvere il conflitto contrattuale sostituendosi al giudice civile.

• art. 11 d.P.R. 31/2017

  L'amministrazione procedente, ricevuta l'istanza, verifica preliminarmente se l'intervento non rientri nelle fattispecie escluse dall'autorizzazione paesaggistica di cui all'Allegato «A», ovvero all'articolo 149 del Codice, oppure se sia assoggettato al regime autorizzatorio ordinario, di cui all'articolo 146 del Codice.

  Le questioni sull’applicabilità del procedimento semplificato o sulla conversione nel procedimento ordinario non devono essere esaminate quando il ricorrente non conserva interesse, perché l’istanza è comunque arrestata per la contestazione qualificata della legittimazione.

• d.P.R. 31/2017

  La riconducibilità dell’intervento al procedimento paesaggistico semplificato è irrilevante, per difetto di interesse, quando manca una legittimazione attuale e non contestata alla realizzazione dell’opera.

Massime di principio

• Il soggetto titolare di un diritto personale di godimento può, in linea generale, richiedere i titoli autorizzatori funzionali al godimento del bene, ma l’amministrazione deve verificare che il titolo di legittimazione sia attuale e non seriamente contestato dal proprietario.
• Quando il proprietario manifesta in modo espresso, chiaro e attuale il proprio dissenso alla realizzazione dell’intervento richiesto dal conduttore, l’amministrazione non può ignorare tale contestazione né rilasciare il titolo sulla sola base di un consenso contrattuale originario, dovendo arrestare o non proseguire l’istruttoria finché il conflitto non sia risolto nelle sedi competenti.
• L’amministrazione non deve interpretare in via definitiva il contratto tra proprietario e conduttore né stabilire quale parte abbia ragione nel conflitto privatistico; deve limitarsi a verificare l’esistenza di una legittimazione giuridica attuale e non qualificatamente contestata.
• La clausola secondo cui il titolo edilizio o paesaggistico è rilasciato fatti salvi i diritti dei terzi non impedisce all’amministrazione di tenere conto del dissenso espresso del proprietario quando esso incide direttamente sulla legittimazione del richiedente; tale clausola non trasforma però l’amministrazione nel giudice dei rapporti civilistici.
• L’art. 8 c.p.a. consente la cognizione incidentale di questioni relative a diritti soggettivi soltanto se la loro soluzione è necessaria per decidere la questione principale di legittimità amministrativa; non consente al giudice amministrativo di definire il merito di una controversia contrattuale devoluta al giudice civile.
• Le censure relative al regime autorizzatorio paesaggistico applicabile sono inammissibili per difetto di interesse quando, indipendentemente dalla scelta tra procedimento semplificato e ordinario, l’istanza non può comunque proseguire per l’assenza di una legittimazione attuale non contestata.

Come è indicizzato