Sentenza n. 663/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato l'offerta migliore, con un ribasso del 24,53%, nell'ambito di una procedura aperta per l'affidamento di un accordo quadro con unico operatore relativo a lavori di manutenzione del servizio idrico integrato. Dopo la verifica positiva di congruità dell'offerta e l'aggiudicazione, la ricorrente contestava la chiarezza del bando e del capitolato quanto alla consistenza delle squadre di intervento, alla disponibilità di ulteriori quattro squadre in orario ordinario e alla correlazione tra tali prestazioni e i costi della manodopera. Sosteneva quindi che il rifiuto di sottoscrivere il contratto fosse giustificato dall'inadeguata stima dei costi della manodopera e dall'insufficiente verifica di anomalia dell'offerta. Con il primo motivo deduceva che la stazione appaltante non avrebbe potuto ritenere sufficienti le rassicurazioni rese il 25 luglio 2025 sulla disponibilità delle squadre; con il secondo motivo censurava il subprocedimento di verifica della congruità dell'offerta, ritenendolo privo di adeguato approfondimento. Chiedeva l'annullamento della revoca dell'aggiudicazione nella parte relativa all'escussione della polizza e alla segnalazione all'ANAC, nonché degli atti presupposti e conseguenti. La stazione appaltante eccepiva inoltre la tardiva mancata impugnazione della lex specialis e dell'aggiudicazione, eccezioni sulle quali il TAR ha ritenuto di poter prescindere, stante l'infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente alle spese di lite, liquidate in € 5.000 oltre accessori. Il giudice ha ritenuto legittima la revoca dell'aggiudicazione e la conseguente escussione della garanzia, poiché il rifiuto di sottoscrivere il contratto era ingiustificato. La ricorrente aveva formulato l'offerta consapevolmente, dichiarandola economicamente sostenibile e remunerativa, indicando costi della manodopera (€ 683.585,60) sostanzialmente coincidenti con quelli stimati dalla stazione appaltante (€ 684.000) e confermandoli durante la verifica di congruità, nella quale aveva prospettato un utile del 10%. Inoltre, dopo i chiarimenti della stazione appaltante, aveva formalmente confermato la disponibilità delle squadre richieste, impegnandosi ad assumere personale e noleggiare mezzi qualora necessari per le quattro squadre aggiuntive. Tali dichiarazioni rendevano coerente l'aggiudicazione all'offerta migliore secondo il criterio del minor prezzo. Le successive contestazioni sulla contraddittorietà o insufficienza della lex specialis avrebbero dovuto essere proposte tempestivamente contro la legge di gara, se ritenuta impeditiva della formulazione di un'offerta sostenibile. Il TAR ha inoltre valorizzato la natura dell'accordo quadro quale contratto normativo: esso non garantisce l'affidamento dell'intero valore stimato, ma predetermina le condizioni dei futuri contratti attuativi e pone a carico dell'aggiudicatario l'obbligo di applicare tali condizioni quando l'amministrazione decida di contrarre. Nel caso concreto, i costi dovevano essere rapportati al valore massimo delle prestazioni richiedibili; solo le due squadre di pronto intervento dovevano essere garantite con reperibilità continuativa, mentre le ulteriori risorse non dovevano necessariamente restare ferme per tutta la durata dell'appalto. La segnalazione all'ANAC, già effettuata, era stata archiviata dall'Autorità e non aveva costituito oggetto di annotazione, poiché la revoca dell'aggiudicazione o l'esclusione non accompagnate da falsità dichiarative non costituivano motivo di annotazione.

Norme richiamate

• art. 59, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Disciplina l'accordo quadro con un unico operatore, la cui aggiudicazione non garantisce l'affidamento dell'intero valore stimato ma predetermina le condizioni dei successivi contratti attuativi.

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa della procedura aperta utilizzata per l'affidamento.

• art. 9.3 del bando di gara

  Disponibilità permanente di n. 4 “squadre tipo” di cui almeno n. 2 di “pronto intervento” ... e disponibilità di ulteriori n. 4 “squadre tipo” in orario ordinario in base alle necessità della stazione appaltante

  Prevede i requisiti di esecuzione relativi alla disponibilità delle squadre operative richieste per ciascun lotto.

• art. 15 del capitolato speciale d'appalto

  Mettere a disposizione e garantire la disponibilità permanente di n. 4 “squadre tipo” ... e 4 ulteriori in orario ordinario in base alle necessità

  Specifica consistenza, composizione e tempi di attivazione delle squadre, fino a un massimo di otto squadre operanti contemporaneamente.

• art. 1, punto 12, del capitolato speciale d'appalto

  obbligo di garantire per l’intera durata dell’accordo quadro il servizio di reperibilità e pronto intervento, 24 ore su 24 per 365 giorni all’anno

  Impone la continuità del servizio di reperibilità e pronto intervento per le squadre minime previste.

• art. 2 del capitolato speciale d'appalto

  Individua la stima dei costi della manodopera, pari nel caso concreto a € 684.000,00, sostanzialmente coincidente con quella indicata dall'offerente.

Massime di principio

• L'aggiudicatario che, dopo avere presentato un'offerta dichiarandola sostenibile e remunerativa e avere confermato durante la verifica di congruità i relativi costi, rifiuti successivamente di stipulare il contratto non può giustificare il rifiuto mediante contestazioni tardive sulla chiarezza o sostenibilità della lex specialis, quando avrebbe dovuto impugnare tempestivamente le clausole ritenute ostative alla formulazione di un'offerta congrua.
• Le dichiarazioni rese dall'operatore economico nella fase di verifica dei requisiti di esecuzione, con cui esso conferma la disponibilità delle risorse richieste e si impegna ad acquisire personale o mezzi mancanti mediante assunzioni o noleggi, possono legittimamente essere valorizzate dalla stazione appaltante per ritenere soddisfatti i requisiti di esecuzione e procedere all'aggiudicazione.
• Nell'accordo quadro l'aggiudicazione non attribuisce all'operatore il diritto all'affidamento dell'intero valore stimato né garantisce l'esecuzione di tutte le prestazioni contemplate, ma lo vincola ad applicare ai futuri contratti attuativi le condizioni negoziali predeterminate; la valutazione della sostenibilità economica deve comunque considerare il valore massimo delle prestazioni che l'amministrazione può richiedere.
• A fronte del rifiuto ingiustificato dell'aggiudicatario di sottoscrivere il contratto, la stazione appaltante può revocare l'aggiudicazione ed escutere la garanzia fideiussoria prestata, quando l'operatore abbia previamente confermato la sostenibilità dell'offerta e l'impegno a eseguire le prestazioni richieste.
• Quando l'operatore contesta la lex specialis perché asseritamente contraddittoria o tale da impedire la formulazione di un'offerta sostenibile, la relativa censura deve essere proposta tempestivamente contro gli atti di gara, non per la prima volta dopo l'aggiudicazione e in occasione del rifiuto di stipulare il contratto.

Come è indicizzato