Sentenza n. 1666/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La Fondazione ha impugnato in primo grado, mediante trasposizione di un ricorso straordinario, il provvedimento dirigenziale comunale relativo alla riqualificazione della strada vicinale della Mensola, sostenendo che la riapertura al pubblico passaggio avrebbe inciso sulla tranquillità della villa e sull’uso dei terreni di proprietà. Ha dedotto: violazione degli artt. 7 e 9 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; travisamento dei fatti, sviamento, violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, per l’asserita mancata verifica dell’esistenza della servitù di pubblico passaggio, per l’estinzione della stessa a causa dell’abbandono del tracciato e per l’omessa o scaduta autorizzazione paesaggistica; violazione dell’art. 9 Cost., dell’art. 12 l.r. Toscana n. 49/1995 e del regolamento di gestione dell’ANPIL, per la presunta distruzione di una fascia boschiva e la mancata acquisizione del parere del Comitato di gestione dell’area protetta. Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse, ritenendo non lesivo il provvedimento dirigenziale e individuando nella precedente delibera della Giunta comunale di approvazione del progetto l’atto lesivo non impugnato. In appello la Fondazione ha contestato tale statuizione, sostenendo che il provvedimento dirigenziale avesse sostituito o riapprovato il progetto e fosse quindi autonomamente lesivo; ha inoltre riproposto tutti i motivi di merito non esaminati dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la decisione del TAR. Ha ritenuto corretta la declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse, poiché il provvedimento dirigenziale non era né formalmente né sostanzialmente una nuova deliberazione della Giunta e non modificava la sostanza del progetto già approvato con la delibera del 2015. L’atto, sottoscritto dal dirigente, si limitava ad aggiornare gli elaborati al d.lgs. 50/2016 e a predisporre gli atti tecnico-contabili per l’affidamento dei lavori, dando esecuzione al mandato già conferito dalla Giunta; l’eventuale annullamento non avrebbe quindi impedito l’esecuzione del progetto. Il Collegio ha comunque ritenuto infondati anche i motivi di merito. La Fondazione non doveva essere specificamente informata dell’avvio del procedimento, non essendo destinataria di atti ablatori e non risultando provato alcun aggravamento dell’uso pubblico già esistente: la strada vicinale era da tempo immemorabile utilizzata dalla collettività e il progetto ne prevedeva il recupero ai fini della fruizione naturalistica. Il Comune aveva fornito elementi sufficienti, ai fini incidentali propri del giudizio amministrativo, sull’esistenza della servitù di uso pubblico e sul permanere dell’interesse pubblico, anche in ragione dell’inserimento dell’area nell’ANPIL e della finalità regolamentare di valorizzazione degli itinerari turistico-naturalistici. È stata respinta anche la censura paesaggistica: l’autorizzazione del 2010 riguardava un diverso intervento, mentre per quello in esame la Commissione comunale per il paesaggio aveva ritenuto applicabile l’art. 149, comma 1, d.lgs. 42/2004, trattandosi di opere di minima entità e non alteranti lo stato dei luoghi. La documentazione progettuale descriveva interventi di pulizia, sfalcio, risagomatura del piano di calpestio, ricostruzione di bassi muretti, rimozione di materiali e selezione di alberi e arbusti infestanti, senza trasformazione del bosco o eliminazione della vegetazione forestale. Le relazioni dell’agronomo prodotte dalla Fondazione descrivevano il contesto, ma non dimostravano che i lavori avrebbero cancellato un ecosistema boschivo. Di conseguenza non era necessario acquisire il parere del Comitato di gestione dell’ANPIL, previsto dal regolamento per le trasformazioni dei boschi o per interventi che eliminino la vegetazione per un uso diverso da quello forestale. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la natura sensibile degli interessi coinvolti.

Norme richiamate

• art. 35 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla censura d’appello concernente la declaratoria di inammissibilità pronunciata dal TAR per carenza di interesse.

• art. 3 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione all’obbligo di motivazione della sentenza, senza che il Consiglio di Stato abbia ravvisato un vizio della decisione impugnata.

• artt. 7 e 9 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non era dovuta nei confronti della proprietaria, poiché l’intervento non aveva natura ablativa e non risultava incidere su una posizione diversa dall’uso pubblico già esistente della strada vicinale.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dall’appellante per escluderne l’applicazione; il giudice ha definito la questione rilevando preliminarmente l’assenza dell’obbligo di comunicazione di avvio.

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale parametro di buon andamento e imparzialità in relazione alle censure di travisamento e difetto di istruttoria, ritenute infondate.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La censura relativa alla necessità di autorizzazione paesaggistica è stata respinta perché la Commissione comunale per il paesaggio aveva ricondotto l’intervento tra quelli non soggetti ad autorizzazione ai sensi dell’art. 149, comma 1, del medesimo codice.

• art. 149, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Applicabile agli interventi di minima entità, eseguiti con caratteristiche e materiali tali da non alterare lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore, e quindi non soggetti ad autorizzazione paesaggistica.

• art. 9 Cost.

  Invocato a tutela del paesaggio, dell’ambiente e della cultura; le relative censure sono state respinte perché il progetto perseguiva il recupero di sentieri naturalistici senza trasformazione del bosco.

• art. 12 l.r. Toscana n. 49/1995

  Richiamato quale disciplina regionale dell’area naturale protetta, senza che il Collegio ravvisasse una violazione derivante dall’intervento.

• art. 6, punto 7, del Regolamento di gestione dell’ANPIL Mensola

  recupero delle strade esistenti, pubbliche e vicinali, ai fini della valorizzazione degli itinerari turistico-naturalistici

  La previsione rafforza l’interesse pubblico attuale al recupero della strada vicinale e alla sua fruizione naturalistica.

• art. 8, comma 1, n. 2, lett. a), b) e g), del Regolamento di gestione dell’ANPIL Mensola

  trasformazioni dei boschi, ovvero interventi che comportino l’eliminazione della vegetazione per un uso del suolo diverso da quello forestale

  Il parere del Comitato di gestione è richiesto per le trasformazioni del bosco o per interventi di eliminazione della vegetazione finalizzati a un uso diverso da quello forestale; tale presupposto non ricorreva per il mero recupero del sentiero esistente.

• art. 50 d.lgs. 50/2016

  Il provvedimento dirigenziale aggiornava formalmente gli elaborati progettuali per adeguarli alla disciplina sopravvenuta, senza modificare la sostanza del progetto già approvato.

Massime di principio

• Ai fini della legittimazione e dell’interesse a ricorrere, l’annullamento di un atto meramente esecutivo o tecnico-contabile non offre utilità quando la lesione deriva da un precedente atto generale o di approvazione del progetto, non impugnato, che conserva autonoma efficacia e consente comunque la realizzazione dell’intervento.
• Un atto sottoscritto dal dirigente, che aggiorna gli elaborati progettuali e predispone gli atti per l’affidamento dei lavori in esecuzione di una precedente deliberazione dell’organo politico, non costituisce una nuova approvazione sostitutiva del progetto se non modifica la sostanza dell’intervento e non esprime una nuova volontà dell’organo competente.
• La comunicazione individuale di avvio del procedimento di realizzazione di un’opera pubblica non è obbligatoria nei confronti del proprietario confinante quando l’intervento non ha natura ablativa, si svolge su area pubblica o gravata da uso pubblico già esistente e non determina un aggravamento dimostrato dell’incidenza sulla proprietà privata.
• Nel giudizio amministrativo, l’accertamento dei diritti reali rilevanti per la decisione ha efficacia meramente incidentale; ai fini della legittimità dell’intervento, l’amministrazione può dimostrare l’esistenza dell’uso pubblico anche mediante elementi storici, catastali e funzionali, nonché attraverso la persistente finalità pubblica di valorizzazione naturalistica dell’area.
• L’obbligo di acquisire il parere dell’organo di gestione di un’area naturale protetta, previsto per le trasformazioni dei boschi o per l’eliminazione della vegetazione a fini estranei all’uso forestale, non si estende automaticamente a interventi di manutenzione e recupero di sentieri esistenti che conservino la copertura arborea e non comportino la trasformazione del bosco.
• La qualificazione di un intervento come non soggetto ad autorizzazione paesaggistica deve essere valutata in relazione alle opere concretamente progettate; descrizioni generiche del contesto ambientale o paesaggistico non sono sufficienti a dimostrare l’illegittimità dell’intervento se non provano che i lavori determinano una trasformazione effettiva dei luoghi.

Come è indicizzato