Tribunale, Sentenza T-28/16

Rettifica finanziaria FEASR per carenze nei criteri di selezione delle operazioni in Baviera

La sentenza riguarda un ricorso diretto della Repubblica federale di Germania, proposto ai sensi dell’articolo 263 TFUE, contro la decisione di esecuzione (UE) 2015/2098 della Commissione. La controversia concerne l’esclusione dal finanziamento UE di spese sostenute nell’ambito del FEASR per interventi di ricomposizione fondiaria e rinnovamento dei villaggi in Baviera, per un importo finale di EUR 7 719 920,30.

Fatti e contesto normativo

Il FEASR operava, per il periodo 2007-2013, in base al regolamento (CE) n. 1698/2005. Il programma bavarese BayZal, approvato dalla Commissione nel 2007, includeva misure relative alla ricomposizione fondiaria e al rinnovamento dei villaggi. Dopo due ispezioni, la Commissione ha contestato la mancanza o insufficienza di criteri di selezione delle operazioni e ha applicato una rettifica finanziaria forfettaria del 10%.

La Commissione ha ritenuto che le autorità bavaresi selezionassero le operazioni in modo non trasparente, soprattutto nelle fasi preliminari del procedimento, e che i criteri successivamente introdotti mediante liste di controllo non fossero idonei a garantire una selezione comparativa tra operazioni concorrenti.

Quadro giuridico rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 71, paragrafo 2, del regolamento n. 1698/2005, secondo cui sono ammissibili al FEASR solo le spese per operazioni decise secondo criteri di selezione stabiliti dall’organo competente;
• l’articolo 2, lettere d) ed e), del medesimo regolamento, che definisce rispettivamente "misura" e "operazione";
• l’articolo 48, paragrafo 1, del regolamento n. 1974/2006, che impone sistemi di controllo verificabili;
• l’articolo 49 del regolamento n. 1305/2013, evocato per il periodo successivo, che conferma la funzione dei criteri di selezione;
• l’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005 e l’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, in tema di rettifiche finanziarie.

Esame del primo motivo: criteri di selezione e nozione di operazione

La Germania sosteneva che il procedimento bavarese si articolasse in tre fasi e che i criteri di selezione non potessero applicarsi nelle prime due, poiché mancavano ancora operazioni concrete e beneficiari effettivi.

Il Tribunale respinge questa impostazione. Ricorda che il regolamento n. 1698/2005 impone una lettura autonoma e uniforme delle nozioni di diritto dell’Unione. La nozione di "operazione" è molto ampia e include ogni progetto, contratto, accordo o altra azione attuato da uno o più beneficiari; per contro, la "misura" è una categoria più generale e astratta, costituita da una serie di operazioni.

Ne deriva che una ricomposizione fondiaria o un rinnovamento dei villaggi, quando si inserisce in un intervento concreto localizzato e riferito a soggetti determinati, costituisce un’"operazione" soggetta a criteri di selezione, indipendentemente dalla fase procedurale prevista dal diritto nazionale. Il Tribunale afferma che i criteri applicati in Baviera non erano idonei a consentire una selezione comparativa tra operazioni ammissibili: le liste di controllo esaminavano l’ammissibilità o l’avvio procedurale, ma non permettevano di individuare quali operazioni dovessero essere finanziate prioritariamente in base al merito.

Partenariato, leale cooperazione e legittimo affidamento

Con il secondo motivo la Germania invocava il principio di partenariato, quello di leale cooperazione e il legittimo affidamento, sostenendo che la Commissione aveva approvato il programma BayZal e aveva partecipato ai lavori del comitato di sorveglianza senza opporsi al sistema nazionale.

Il Tribunale osserva che l’approvazione del programma non poteva valere come rinuncia della Commissione all’applicazione del regolamento n. 1698/2005, né poteva derogare a requisiti imposti dal diritto dell’Unione. La presenza dei servizi della Commissione nel comitato di sorveglianza aveva funzione soltanto consultiva, e non poteva generare un’assicurazione precisa, incondizionata e concordante idonea a fondare un legittimo affidamento. Anzi, la Commissione aveva espresso dubbi e richiesto chiarimenti sulle modalità di selezione.

Il Tribunale conclude dunque che non vi è stata violazione dei principi invocati né alcuna responsabilità condivisa della Commissione tale da limitare la rettifica finanziaria.

Sussidiarietà e autonomia procedurale degli Stati membri

Con il terzo motivo la Germania sosteneva che l’interpretazione della Commissione interferisse indebitamente con l’autonomia regionale e locale nella pianificazione territoriale, in violazione del principio di sussidiarietà.

Il Tribunale riconosce che il regolamento n. 1698/2005 si inserisce in un sistema di gestione condivisa, nel quale le regole di ammissibilità sono in linea di principio determinate a livello nazionale. Tuttavia, ciò non esclude il controllo della Commissione sul rispetto delle condizioni poste dal diritto dell’Unione. L’obbligo di adottare criteri di selezione comparativi non impone agli Stati membri un modello organizzativo specifico né modifica la disciplina nazionale delle ricomposizioni fondiarie e dei rinnovamenti dei villaggi. La censura di violazione della sussidiarietà viene quindi respinta.

Rettifica forfettaria del 10% e proporzionalità

Con il quarto motivo la Germania contestava la rettifica forfettaria del 10%, sostenendo che non vi fosse stato alcun danno finanziario per l’Unione e che la violazione fosse, al più, limitata.

Il Tribunale richiama i principi del documento VI/5330/97 sulle conseguenze finanziarie delle carenze di controllo: quando il danno non è quantificabile con precisione, è possibile una rettifica forfettaria, graduata in funzione del rischio e della gravità dell’inadempimento. La mancata applicazione di una selezione comparativa è qualificata come carenza di un controllo essenziale, perché impedisce di stabilire correttamente quali operazioni debbano beneficiare del finanziamento pubblico e accresce il rischio di destinare risorse a progetti meno meritevoli.

Di conseguenza, la percentuale del 10% è ritenuta adeguata e proporzionata. Il Tribunale esclude anche il difetto di motivazione, osservando che la Germania era stata strettamente coinvolta nel procedimento di conciliazione e conosceva le ragioni della Commissione.

Decisione e rilievo pratico

Il ricorso è integralmente respinto e la Repubblica federale di Germania è condannata alle spese. La pronuncia ribadisce che, nei regimi di spesa condivisa della PAC, gli Stati membri devono predisporre criteri di selezione effettivamente comparativi e trasparenti: non basta verificare l’ammissibilità formale o l’avvio del procedimento. Per i professionisti, la decisione evidenzia che la fase di preselezione delle operazioni può già incidere sull’ammissibilità al FEASR e che la Commissione dispone di un ampio margine nel qualificare come carenze di controllo essenziali le procedure selettive non comparative.