Tribunale, Sentenza T-1113/23

Mantenimento delle misure restrittive nei confronti di Aleksandra Melnichenko

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE contro il mantenimento del nome della ricorrente nelle liste UE soggette a congelamento dei fondi e divieto di ingresso, nell’ambito delle misure restrittive adottate contro azioni che minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Il Tribunale esamina atti di rinnovo successivi al 2023, fino agli atti di marzo 2025, tutti basati sulle stesse ragioni sostanziali.

Fatti e svolgimento del procedimento

La ricorrente era stata inizialmente inserita nelle liste nel giugno 2022. Il Consiglio ha poi rinnovato più volte la sua iscrizione, notificandole progressivamente le intenzioni di mantenimento e trasmettendole fascicoli probatori. Gli atti contestati, adottati nel settembre 2023, marzo 2024, settembre 2024 e marzo 2025, hanno mantenuto la sua iscrizione con una motivazione sostanzialmente costante: ella è moglie di Andrey Melnichenko, industriale russo, e beneficia del patrimonio del marito, anche in quanto beneficiaria di FirstLine Trust, trust che indirettamente controlla partecipazioni rilevanti in EuroChem e SUEK.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama il quadro sanzionatorio costituito dalla Decisione 2014/145/CFSP e dal regolamento (UE) n. 269/2014, come modificati in particolare dalla Decisione 2023/1094 e dal regolamento 2023/1089, che hanno introdotto il criterio di cui all’articolo 2(1)(g) della decisione e all’articolo 3(1)(g) del regolamento. Sono rilevanti anche le disposizioni sui diritti di difesa, sul riesame periodico, sulle eccezioni al congelamento dei fondi e sulla libera circolazione, nonché gli articoli 29 TUE, 215 TFUE, 21 TUE e 45, 47 e 52 della Carta.

Questioni sollevate

La ricorrente deduceva sei censure principali:

• illegittimità, in via incidentale ex articolo 277 TFUE, del secondo segmento del criterio di cui all’articolo 2(1)(g);
• errore di valutazione nell’applicazione di tale criterio;
• illegittimità del criterio di associazione già presente nel regime originario;
• errore di valutazione anche su tale criterio;
• violazione dei diritti fondamentali e del principio di proporzionalità;
• violazione dei diritti di difesa e dell’obbligo del Consiglio di effettuare un riesame aggiornato.

Diritti di difesa e obbligo di riesame

Il Tribunale respinge anzitutto la censura relativa ai diritti di difesa e al riesame periodico. Quando il mantenimento in lista si fonda sugli stessi motivi già utilizzati e non emergono nuovi elementi, il Consiglio non è tenuto a ripresentare integralmente le prove già comunicate. Nel caso di specie, gli atti del 2024 e del 2025 si fondavano sugli stessi motivi del 2023; inoltre, dalle lettere inviate alla ricorrente emerge che il Consiglio ha esaminato le sue osservazioni e ha ritenuto non mutata la sua situazione fattuale, continuando a considerarla beneficiaria di FirstLine Trust.

Legittimità del criterio del beneficio da un leading businessperson

Sul piano della legittimità del criterio, il Tribunale afferma che l’articolo 215 TFUE consente misure restrittive anche nei confronti di persone non direttamente collegate al regime di un paese terzo, purché vi sia una decisione PESC presupposta. Il secondo segmento del criterio di cui all’articolo 2(1)(g) è ritenuto sufficientemente preciso: la nozione di "beneficio" va intesa in senso autonomo e ampio, ma non indeterminato, e ricomprende vantaggi economici o non economici, purché non trascurabili. La disposizione non istituisce una presunzione irrebattibile di elusione; il Consiglio deve provare il legame familiare immediato e il beneficio ricevuto.

Applicazione del criterio alla ricorrente

Nel merito, il Tribunale ritiene che il Consiglio disponesse di una base fattuale sufficientemente solida. La ricorrente non contestava il matrimonio con Andrey Melnichenko né il fatto di essere divenuta beneficiaria di FirstLine Trust il 8 marzo 2022, immediatamente prima dell’inserimento del marito nelle liste. Considerata la struttura del trust, che indirettamente gestisce partecipazioni di valore miliardario in EuroChem e SUEK, il Tribunale conclude che la ricorrente ha tratto un beneficio non trascurabile dal marito. Il fatto che, secondo la documentazione prodotta, il beneficiario di un trust discrezionale e irrevocabile non abbia un diritto di proprietà o di controllo non esclude il beneficio economico ai fini del criterio sanzionatorio.

Esclusione dell’errore di valutazione e della tesi sull’elusione

Il Tribunale respinge anche l’argomento secondo cui sarebbe necessario dimostrare una partecipazione consapevole e intenzionale a pratiche di elusione. Tale elemento non è richiesto dal criterio applicato. In ogni caso, la collocazione della ricorrente come beneficiaria del trust è coerente con un assetto finalizzato a impedire il congelamento degli attivi trasferiti dal marito. Non vi è quindi errore manifesto di valutazione nel ritenere soddisfatti i presupposti del criterio di cui all’articolo 2(1)(g).

Assorbimento dei motivi ulteriori

Poiché il Tribunale ritiene sufficiente il motivo relativo al criterio del beneficio, dichiara non necessario esaminare i motivi terzo e quarto relativi al criterio di associazione. La validità del mantenimento dell’iscrizione è infatti già sorretta da un motivo autonomo e sufficiente.

Proporzionalità e diritti fondamentali

Il Tribunale esamina poi la censura di violazione dei diritti fondamentali, tra cui vita privata e familiare, libertà professionale, libertà d’impresa, diritto di proprietà e libera circolazione. Richiamando l’articolo 52(1) della Carta, ritiene che le limitazioni siano:

• previste dalla legge, in quanto contenute in atti fondati su articoli 29 TUE e 215 TFUE;
• idonee, perché funzionali a fare pressione sulla Federazione russa per cessare le azioni destabilizzanti contro l’Ucraina;
• temporanee e reversibili, con riesame semestrale;
• proporzionate, anche alla luce delle deroghe previste per esigenze essenziali o umanitarie.

Per quanto riguarda la libera circolazione, il Tribunale afferma che la restrizione può trovare base nel diritto UE e nella PESC, purché rispetti i requisiti di legalità, essenza del diritto, interesse generale e proporzionalità. Anche sotto questo profilo, la misura è considerata legittima.

Argomenti relativi ai figli, alla sicurezza alimentare e ai terzi

Le doglianze basate sugli effetti indiretti sui figli, sulla residenza in Svizzera e sull’impatto sulla sicurezza alimentare globale sono respinte: le conseguenze di atti di Stati terzi non sono imputabili agli atti contestati, il regime non riguarda il commercio agricolo e il nesso causale non è dimostrato. Parimenti, gli effetti allegati sulle società intervenienti non rilevano ai fini del giudizio, perché esse non sono destinatarie dirette delle misure contro la ricorrente.

Domande e censure degli intervenienti

Le società intervenienti avevano sollevato ulteriori motivi autonomi per abuso di potere e violazione dei propri diritti fondamentali. Il Tribunale li dichiara inammissibili o comunque irrilevanti, in quanto estranei all’oggetto del giudizio principale, che riguarda solo la legittimità del mantenimento del nome della ricorrente nelle liste.

Dispositivo

Il ricorso è respinto integralmente. La ricorrente è condannata alle spese del Consiglio; gli intervenienti sopportano le proprie spese.