Tribunale, Sentenza T-1114/23

Mantenimento delle misure restrittive nei confronti di Andrey Melnichenko

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE con cui Andrey Melnichenko ha chiesto l’annullamento di più atti del Consiglio che hanno reiteratamente mantenuto il suo nome nelle liste UE di congelamento dei fondi e di divieto di ingresso, nell’ambito del regime sanzionatorio collegato alle azioni che compromettono l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.

Fatti e svolgimento del procedimento

L’interessato era stato inizialmente iscritto nelle liste nel marzo 2022. Successivamente il Consiglio ha più volte prorogato la sua designazione con atti del settembre 2022, marzo 2023, settembre 2023, marzo 2024, settembre 2024 e marzo 2025, aggiornando nel tempo la motivazione. Nel corso del giudizio il ricorrente ha modificato più volte le conclusioni per estendere l’impugnazione anche agli atti sopravvenuti, ai sensi dell’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale.

Quadro normativo rilevante

Il caso si colloca nel sistema di misure restrittive istituito dalla decisione 2014/145/CFSP e dal regolamento (UE) n. 269/2014, entrambi modificati dalla decisione 2023/1094 e dal regolamento 2023/1089, che hanno introdotto il criterio relativo ai "leading businesspersons operating in Russia" e ai soggetti che operano in settori economici che forniscono una fonte sostanziale di entrate al governo della Federazione russa. Il Tribunale richiama inoltre gli articoli 21 TUE, 29 TUE, 215 TFUE e 277 TFUE, nonché gli articoli 47, 52, 7, 15, 16 e 17 della Carta.

Le censure del ricorrente

Melnichenko ha dedotto quattro gruppi di censure:

• illegittimità in via incidentale del criterio di cui all’articolo 2(1)(g) della decisione 2014/145/CFSP e dell’articolo 3(1)(g) del regolamento n. 269/2014, nella parte relativa ai grandi imprenditori operanti in Russia e agli imprenditori di settori che generano entrate rilevanti per il governo russo;
• errore manifesto di valutazione, sostenendo di non controllare più SUEK ed EuroChem e di non operare in Russia;
• violazione del principio di proporzionalità e dei diritti fondamentali, in particolare vita privata e familiare, libertà professionale, libertà d’impresa e diritto di proprietà;
• violazione dei diritti di difesa e dell’obbligo del Consiglio di effettuare un riesame aggiornato della sua situazione.

Diritti di difesa e obbligo di riesame

Il Tribunale ha osservato che il Consiglio aveva informato l’interessato della sua intenzione di mantenere le misure, gli aveva trasmesso i fascicoli istruttori pertinenti e aveva risposto alle sue osservazioni. Ha quindi escluso la violazione del diritto di essere ascoltato e ha rilevato che il mero dissenso rispetto alla valutazione del Consiglio o la mancata accoglienza delle osservazioni non prova che queste non siano state considerate.

Quanto al riesame periodico, il Tribunale ha affermato che il Consiglio può mantenere una designazione sulla base degli stessi motivi, purché il contesto non sia mutato in modo tale da rendere obsoleti gli elementi precedenti. Nel caso di specie ha ritenuto che il Consiglio avesse svolto un aggiornamento della situazione, senza che fossero emersi elementi idonei a smentire la permanenza dei presupposti della designazione.

Legittimità del criterio di designazione

Il Tribunale ha respinto la questione di legittimità sollevata in via incidentale ex articolo 277 TFUE. Ha ricordato che, in materia di misure restrittive, il Consiglio dispone di un ampio margine nella definizione dei criteri di designazione, ma tali criteri restano soggetti a controllo giurisdizionale quanto alla chiarezza, precisione, prevedibilità, alla correttezza dei fatti e all’assenza di errori manifesti.

Ha quindi affermato che:

• l’articolo 215 TFUE consente misure restrittive anche nei confronti di persone fisiche o giuridiche non direttamente collegate al regime dello Stato terzo;
• il criterio dei "leading businesspersons operating in Russia" è sufficientemente chiaro e prevedibile;
• esso non introduce presunzioni irrefutabili, poiché il Consiglio deve provare due elementi cumulativi: la qualità di imprenditore di primo piano e l’operatività in Russia;
• il criterio persegue un obiettivo coerente con l’articolo 21 TUE, ossia aumentare la pressione sulle autorità russe per far cessare l’aggressione all’Ucraina.

Valutazione nel merito: il ricorrente è un "leading businessperson operating in Russia"

Per quanto riguarda il merito, il Tribunale ha ritenuto che il Consiglio avesse fondato la propria decisione su un fascio di elementi concreto, preciso e coerente. In particolare ha valorizzato:

• la continuità del controllo economico su SUEK ed EuroChem, anche dopo il trasferimento formale delle partecipazioni alla moglie;
• l’irrilevanza del fatto che il ricorrente avesse rinunciato al ruolo di beneficiario del trust FirstLine Trust in favore della moglie, non essendo quest’ultima un terzo indipendente;
• la presenza di elementi di contesto, tra cui articoli di stampa e documenti economici, dai quali risultava che egli continuava a beneficiare del patrimonio trasferito e che il suo patrimonio era ulteriormente aumentato;
• l’importanza delle società controllate per l’economia russa, con riferimenti alla produzione di carbone e fertilizzanti.

Il Tribunale ha inoltre chiarito che il criterio non richiede di dimostrare un rapporto di interdipendenza con il governo russo, né un sostegno diretto al regime. È sufficiente la dimostrazione della qualità di imprenditore di primo piano e dell’operatività in Russia.

Proporzionalità e diritti fondamentali

Quanto alla censura fondata sugli articoli 7, 15, 16, 17 e 52 della Carta, il Tribunale ha confermato che le limitazioni sono:

• previste dalla legge, poiché fondate sulla decisione 2014/145/CFSP e sul regolamento n. 269/2014;
• temporanee e reversibili, essendo soggette a revisione periodica e a possibili deroghe per esigenze essenziali;
• finalizzate a un obiettivo di interesse generale di primaria importanza, vale a dire aumentare i costi della condotta russa contro l’Ucraina e promuovere una soluzione pacifica;
• proporzionate, perché il ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di misure meno restrittive ugualmente efficaci.

Il Tribunale ha anche escluso che il divieto di ingresso e il congelamento dei fondi incidano in modo illecito sulla vita familiare, sull’attività professionale o sulla sicurezza alimentare globale, osservando inoltre che la controversia non riguardava EuroChem o SUEK come destinatari diretti delle misure.

Posizione delle società intervenute

SUEK ed EuroChem Group avevano dedotto, come intervenienti, ulteriori censure per asserito abuso di potere e violazione dei loro diritti fondamentali. Il Tribunale le ha respinte perché, in sostanza, tali censure contestavano la menzione delle società nelle motivazioni degli atti impugnati e non sostenevano direttamente la domanda di annullamento proposta da Melnichenko. In ogni caso, ha precisato che la semplice menzione delle società nelle motivazioni non equivale a una loro autonoma iscrizione nelle liste.

Esito e principio operativo della pronuncia

Il ricorso è stato integralmente respinto. Il Tribunale ha confermato la validità della logica sanzionatoria introdotta dal criterio per i "leading businesspersons operating in Russia" e ha ribadito che, in sede di controllo giurisdizionale delle misure restrittive, il Consiglio deve basarsi su un quadro probatorio sufficiente, ma non è tenuto a dimostrare un nesso diretto tra il soggetto designato e il regime russo. La decisione rafforza l’orientamento secondo cui il controllo economico su grandi gruppi attivi in Russia e il loro peso nell’economia nazionale possono bastare per giustificare il mantenimento delle misure.